工商社論》台灣經濟政策規劃亟需「跟上時代」

工商時報【主筆室】 當政府信心滿滿的依自身既有優勢，推出諸多產業發展計畫，要帶頭拚經濟時，民間企業理應群起響應，但企業界大多冷處理，甚至打臉政府。只因蔡政府太執著於台灣「既有優勢」，卻未看到企業正飽受尾隨國際貿易思潮轉變而來的衝擊。 著名國際貿易學者鮑德溫（R. Baldwin）指出，過去兩百多年國際貿易機制的轉變，取決於物品、知識與觀念，以及人（如即時的雙向互動）的轉移成本等攸關生產與消費的三大因子，能否切割拆分（unbundling），以及彼此間的消長。19世紀初到1990年代的全球化，可稱為國際貿易的第一次拆分，主要是轉移物品的成本（運輸成本、關稅等）下滑，有助貨品在國際間大量移動；1990年代後，由於ICT革命讓通訊成本快速下滑，大幅降低知識與觀念的轉移成本，促成know-how廣泛的跨境轉移，也造就了國際貿易的第二次拆分。 進一步探究可知，第一次拆分後的貿易成本下滑，雖讓產品開始享有全球化的市場，但因資訊、知識與觀念及know-how難以跨境轉移，使生產不同階段的廠商甚難精準確認對方的需求、規格、品質，以致於產品的不同生產階段大多被聚集在一個區域內，如美國底特律的汽車城，抑或像早年台灣中南部具有高度垂直整合的石化工業聚落。也就是說，第一次拆分時的國際貿易特色是以「產品」作為劃分的生產聚落，各國競爭與互動的主要標的仍在於「終端品」。更重要的是，此時產業know-how握在已開發國家手中，使G7國家仍然主導產品微笑曲線中所有的生產階段，造就了已開發國家與其他國家間的發展鴻溝。 然而，在ICT革命促成國際貿易進行第二次拆分下，生產階段也邁向全球化。工業化國家廠商開始將產品生產階段分拆，以便將各階段的know how提供給低工資國家進行生產，各國分別擁有最具競爭力及價值的生產階段，一個產品改由分散在全球的「價值鏈」（value chain）所支撐。易言之，ICT革命為已開發國家的跨國公司創造一個有利環境與事半功倍的新獲利基礎，亦即使其保留產品微笑曲線中獲利較高的兩端，而將利潤最低的製造，交付低勞動成本的開發中國家。這樣的改變也讓製造能力未全面成熟的國家，可依靠在生產某一個環節上的競爭力，脫穎而出。 同時，第二次拆分也讓單靠「雁行理論」規劃經濟政策，以求追隨領頭雁的國家，面臨挑戰。過往，開發中國家自成熟國家進行技術或產業轉移，藉由發展相關產業，帶動該國經濟成長，直到該產業發展成熟後，再將產品轉移到相對更落後的國家生產，呈現出有先後秩序的發展。但第二次拆分後，產品生產不同階段的know how轉移更為容易，使國際貿易競爭環境的主戰場，從產品轉至生產階段和職業別的層次時，較落後的開發中國家即便欠缺涵蓋產品所有生產階段的能力，但只要搭配正確的政策，開發某些生產階段的競爭力，就可用較少的臨界努力達成工業化的目標，提前取得進入全球價值鏈的門票，也能擺脫雁行理論隱含的發展宿命。 由此不難回想，台灣經濟在二次拆分後的情況。第一次拆分後，台灣與日本、美國等工業強國具有較為特殊的歷史文化及戰略關係，可透過密切的跨境人員交流，接收到這些國家工業的know-how，加以當時政府掌握了正確的產業政策及國際貿易潮流，推出兩次的進口替代政策與科學園區般的聚落設計，增強生產階段中各個環節的生產實力，遂創造出當時的經濟奇蹟。 但進入第二次拆分時代後，資訊的跨境移動變得容易，沒有特殊淵源的其他開發中國家，也可接收到產品生產過程中某些階段的know-how。不只有利台灣廠商將產品生產階段分拆低勞動成本地區，G7國家廠商更在逐利考量下，也將know-how直接與低成本的大陸、東協相連結，使流向台灣的know-how愈來愈少。於是，不只發展階段與台灣類似的國家，就連發展較台灣落後的國家也會給台商帶來嚴重威脅。再加上台灣基礎研究占研發比重偏低，自行提升的know-how不足，更加劇產業空洞化問題，競爭優勢逐漸喪失 麻煩的是，政府的產業政策設計仍充斥第一次拆分時代的舊思維。以5+2創新產業政策企圖將物聯網產業、智慧機械、太陽能、風能與智慧節能、生技醫藥研發、高值利基藥品等創新產業「生產一網打盡」，即可看出政府政策思維陳舊，忽略以功能性、工作性作為其他產業發展可能性的槓桿機制。殊不知，當前適當的政策組合應是一方面透過更開放的貿易政策參與全球價值鏈，且揚棄進口替代、園區的思維，在加速改善電力等企業迫切所需的基礎建設之餘，更要強化人力資源品質，以提升一國在職業別、生產階段的能力。反之，若持續以錯誤的思維規劃經濟政策，台灣未來恐面臨不斷被落後國家超車的窘境，後悔莫及。