弄假成真的俄羅斯,欲拒還迎的國際法院

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圖片來源:Getty images
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⊙宋承恩

2022年3月16日,國際法院(International Court of Justice)在烏克蘭控訴俄羅斯一案,頒布暫行措施(provisional measures),命:⑴俄羅斯應立即中止其於今年2月24日起在烏克蘭領土上所發動的軍事行動;⑵ 俄羅斯應確保其所指揮或支持的軍事或非常規武裝單位,以及任何其所控制或指揮之組織或個人,皆不得繼續進行前項之軍事行動;⑶烏克蘭與俄羅斯皆不得採取任何行動,加劇目前之爭端或使當前的爭端更難解決。

國際法無用論?

新聞一發布,引起世界各方的注意。許多人認為烏克蘭打了漂亮的勝仗;也有台灣的鄉民指出,該判決沒有執行的可能性,對於正在發生的戰事毫無影響,從而做出「國際法無用」的論述。台灣的國際事務社群則彌漫著以下說法:國際法是「弱法」,依靠國家的自願執行;國際社會所依循的,基本上還是叢林法則。國際法律社群則對國際法院的論理,有不少的討論。

國際法真的無用嗎?的確,在現行制度下,國際法有眾多制度上的限制:國際社會目前仍是主權國家形式上平等並列的「西發利亞體系」(Westphalian system),在國家之上,沒有超越國家(supra-national)的權威;國際法院的判決雖然具有法律上的拘束力,但沒有執法的機構;依聯合國憲章(UN Charter)所賦予的執行權力,國際法院的判決必須經過安理會(Security Council)依據憲章第柒章的權力通過決議,始能以強制措施加上執行。

但該管道在實務上,沒有實現的可能:聯合國安理會的決議要能通過,唯有在五個常任理事皆無異議的狀況下,始有可能;只要五個常任理事之一行使否決權,即無通過決議之可能。聯合國集體安全機制的弱點,在這次烏克蘭戰爭中暴露無遺:戰事發生時提交安理會討論,輪值的主席竟然是發動戰爭的俄羅斯。

是的,國際法有很多制度設計上的先天弱點。但「國際法無用論」,無法解釋烏克蘭為什麼要費這麼大的工夫,提起國際訴訟,並取得判決。烏克蘭對俄羅斯的訴訟,是在開戰後的第二天,即2月26日晚上9點30分,即向國際法院提出;法院以最快的速度立即處理,並在3月7日與8日進行言詞聽審;俄羅斯3月5日致函國際法院,表示不會出庭,但在3月7日庭期的第一天向法院提交文件,主張國際法院對本案沒有管轄權,並要求法院不要頒佈烏克蘭所請求的暫行措施;開庭後一週,法院即作成判決。

在俄羅斯三面進犯,並以眾多飛彈攻擊關鍵設施,同時散播大量假訊息聲稱已攻陷多個城市,澤倫斯基逃跑的戰事緊急當下,烏克蘭政府從上到下的忙碌程度,可以想見。在這關頭它所做的立即回應之一,竟然是向國際法院提起訴訟?不是每個國家都會這麼做。

試想,若是發生在台灣,台灣會這麼做嗎?政府準備好在發生衝突時提起訴訟?向哪個法院,以什麼身分,什麼名義提起訴訟?法院管轄權基礎是什麼?主張什麼?誰寫狀?上法庭陳述的法律團隊在哪裡?總體策略是什麼?若是沒有準備好,政府有心力召集學者專家商討?學者專家能達成共識,想出方法?平時看笑話的鄉民,事事與政府唱反調的反對者,在忙著鼓吹「和平主義」的同時,會說什麼?敵人都攻城略地,人民在存亡關頭了,政府還在搞法律戰?小國哭哭啼啼陳案法院,挑釁大國,還期待法院救你?

顯然,烏克蘭是有備而來,它發動的法律戰應該已經準備很久了。考量到國際訴訟的困難(以下詳述),烏克蘭應該是有縝密的思考,與周詳的準備。在戰事發生的第一時間提起訴訟,表示其政府決策部門對此早已有共識,並將法律訴訟列為最優先事項,一旦戰事發生即無懸念按鈕提出。國際法若真的無用,這一切所為何來?顯然,訴諸國際法在此的「用處」,不是是否能立即止戰──烏克蘭一面提起法律訴訟,一面英勇作戰抵抗。國際法在此的「用處」,遠廣於實際上影響事件,而是在於更廣泛的為戰鬥行為止息後的協商和平,立下理解與建制疆界,鋪陳止戰後的有利條件。

因此,烏克蘭的行動不能以膝反射式的國際法無用論加以理解,而是需要更深入了解此案。可嘆的是,在台灣花絮聳動資訊破碎的傳媒環境中,幾乎沒有準確的報導,甚至知識界與大眾無法區分本案與國際刑事法院(International Criminal Court)檢察官針對烏克蘭境內所發生的戰爭與人道犯罪的調查,是兩個不同的訴訟。但台灣的公民,必須對於國際法與國際訴訟,有知識上的武裝,否則「挺烏克蘭」只看到全民挺身而出,而沒有看到它發動的法律戰;呼籲「強化抵抗意志」只剩鼓勵大家拿起武器,碰到法律卻只看到法律無用。這樣是不行的。第一步,必須從了解制度做起。

國際訴訟的困難

在健全的內國法秩序上,從消費爭端、交通事故、民事關係,乃至人民與國家的關係,幾乎都有機制可以調處,無法調處出結果時大多可至法院解決。但國際上則不同,法院並沒有對事件一般性的管轄權。國與國之間出現爭議,發生衝突,不是事事都能訴諸法院解決。因此,俄羅斯的「軍事行動」一旦展開,烏克蘭無法直覺地向國際法院起訴,請求其判決戰爭違法,並請求法院頒佈禁制令。

這當然也導致了國際法「用處」的受限,但根本原因不是法律本身「無用」,而是國家不願將爭端交給法院解決,而是希望掌握在自己手中。因此,國際訴訟相對稀少,而國際訴訟一旦成立,第一個問題是:它是怎麼成立的?法院的管轄何在?一方如何抓住(seize)國際法院,成功提訴?

國際法院或仲裁庭對案件得享有管轄權,必須有當事國的同意(consent)。以國際法院(ICJ)來說,當事國表達同意,主要有三個管道:第一,爭端當事國達成合意,將具體事件向法院提請裁判。俄羅斯與烏克蘭之間都打起來了,這條路明顯不可能。第二,爭端當事國事先已依據國際法院規約簽署聲明(稱optional clause declaration),對特定事件接受國際法院的管轄。俄羅斯與烏克蘭都沒有作成這樣的聲明,這條路也不可能。第三,爭端當事國已在其所批准加入的條約中,依據各該條約的管轄權條款(稱compromissory clause),接受了國際法院的管轄權。烏克蘭要告俄羅斯,唯一的可能,是找到條約中的管轄權條款。

這是為什麼烏克蘭訴俄羅斯案,有一個奇怪的名字:有關「依據《種族滅絕公約》所做的種族滅絕指控」案(Allegations of Genocide under the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide)。因為,唯有如此,才告得成。烏克蘭抓住的管轄權條款,是1948年《種族滅絕公約》的第IX條。依據該條,締約國間針對該公約之解釋、適用、或其目的之達成,包括國家對種族滅絕行為所應負的責任,若發生任何爭端,任何一個爭端當事國均得向國際法院(ICJ)提起訴訟。

“Disputes between the Contracting Parties relating to the interpretation, application or fulfilment of the present Convention, including those relating to the responsibility of a State for genocide ……, shall be submitted to the International Court of Justice at the request of any of the parties to the dispute.”

俄羅斯與烏克蘭都是《種族滅絕公約》的締約國,而且對於第IX條,都沒有提出保留(reservations)。Voila, you’ve got a case? 可以告了?等等,俄羅斯攻打烏克蘭,如何構成「對《種族滅絕公約》之解釋、適用、或其目的之達成之爭端」?

烏克蘭抓住國際法院的「鉤子」(hook),是俄羅斯主張烏克蘭在烏東地區進行種族滅絕行為,並以該事作為軍事入侵的理由之一。

俄羅斯弄假成真

俄羅斯興兵烏克蘭,究竟根據什麼理由?動用部隊打仗,使用武力,需要理由。再蠻橫的國家,也會為出兵找個理由。原因是國際法上,早已確立不得以使用武力的方法,解決爭端。這是至少從1928年《非戰公約》即確立的原則,在1945年更訂入《聯合國憲章》。「禁止使用武力」原則不但有一般性、普遍性的適用(不是只適用於民主國家),甚至被認為是「絕對法」(jus cogens)。「禁止使用武力」原則只有唯二的兩個例外:一是行使自衛權(self-defense),另一是經聯合國安理會之授權使用武力。

這是為什麼此次俄羅斯侵略烏克蘭,全世界絕大多數的公民,如此憤怒的原因:因為俄羅斯破壞了國際間最基本的原則。放棄戰爭的理由,明顯易見。因為容許戰爭,無異以拳頭論大小,回到叢林法則。今日是烏克蘭,下一個是誰?芬蘭?波蘭?愛沙尼亞?國際關係學者忽略此一規範面的首要建構原則,無法完整地解釋眾多歐洲國家的政策轉向。

戰爭也不只牽涉戰場上所發生的事,而是會波及平民、毀壞家園、拆散家庭、影響生產、物流、貿易與全球經濟,還會造成大規模的人命死傷,不折不扣是人道危機與悲劇。此次烏克蘭戰爭,畫面每日提醒人們戰爭的殘酷。

相對於戰爭所帶來的破壞,興戰必須要有充足,有份量的理由。過去即使正當性可疑的戰事,發動者莫不試圖在國際法框架中,找尋沾得著邊的正當化事由(justifications)。第一次波斯灣戰爭,是因為海珊侵略科威特,聯軍取得聯合國安理會之授權;911後美國揮軍阿富汗,是為了掃蕩恐怖份子行使自衛權;2003年美英入侵伊拉克,據稱是為了清除大規模毀滅性武器。但全球公民沒有放過美英,該場戰爭是在無法取得聯合國安理會授權,各國國內有大規模反戰示威下,當局一意孤行的。歷史上及專著上對該場不義戰爭的決策圈與後續,有嚴厲的撻伐。全球公民反對不義戰爭,並不是如同俄中外宣所指控的,選擇性地針對極權國家。

俄羅斯此次對烏克蘭動武,基於什麼理由?非常的流動。陳兵邊境時,主張是因為烏克蘭想加入北約,造成其感覺受到威脅(至於怎樣的安全威脅,則未言明);發動攻擊前普丁的演講,主張烏克蘭屬於東斯拉夫的大家庭,不具備國家地位與民族地位,也重申了解救烏東俄裔人民;在向國際法院所提出的文件中,則主張是在行使自衛權,卻未詳細說明自己是如何地受到烏克蘭的武力攻擊(armed attacks),以反制行使自衛。

烏克蘭有備而來

烏克蘭所抓住的,是俄羅斯主張其在烏東地區犯下種族滅絕行為,意圖摧毀俄裔人士。烏克蘭請求國際法院:⑴認定烏克蘭並未如俄羅斯所指控的,犯下種族滅絕行為;⑵認定俄羅斯不得以烏克蘭犯下種族滅絕,做為對其發動武力攻擊的理由;⑶基於保護其立即利益不受無可回復之損害為由,請求國際法院頒佈暫行措施,命俄羅斯停止使用武力。由此一關一關,非常巧妙地把「自己未違反《種族滅絕公約》」與當前受到武力攻擊,連結起來。

若未加深究,外界會以為本案相關的,是烏克蘭指控俄羅斯對其發動攻擊,犯下了種族滅絕。事實正好相反:本案中烏克蘭主張法院還它清白,請求判決其未犯下種族滅絕。這點是本案與1999年南斯拉夫控訴北約國家,指控其干涉科索沃衝突不合法一案的關鍵性差異。在1999年案件中,南斯拉夫部分的論據,是指控北約的轟炸構成種族滅絕,但不被國際法院所採。

烏克蘭「請求自清」,算是俄烏間「對《種族滅絕公約》之解釋、適用、或其目的之達成」有所爭端嗎?證據攤開來,俄羅斯自2014年以來,即如此指控,已經有八年的時間。甚至俄羅斯還組成國家調查委員會(Russian Investigative Committee),認定烏東地區曾出現違反《種族滅絕公約》之行為,並在其國內發動對烏克蘭官員的刑事追訴。普丁演講與俄羅斯官方最近的「防種族滅絕」以及「去除烏克蘭納粹」說法,則提供了與此次軍事行動的連結。

而烏克蘭對俄羅斯的指控,則是一路否認,並主張經過國際調查,證實俄羅斯從頭到尾在扯謊。此一情況構成了「對於事實或法律爭點,一方的主張受到他方積極反對」,爭端已然形成。

俄羅斯在程序進行中所提出的文件,主張其「軍事行動」是基於自衛權,跟《種族滅絕公約》一點關係都沒有。烏克蘭只是假借這個管轄權基礎,實際上告武力使用;而國際法院對於武力使用之事,沒有管轄權。對此,國際法院的答覆是,法院不受俄羅斯對事件認定的拘束,有權自行界定爭端之性質。

以上的理路,非常曲折。若不自行閱讀判決,詳加思考,實難理解。法律界對烏克蘭提訴的套路,多所討論。癥結在於:一個國家是否可以提訴「請求法院判決自己沒有違反公約」,主張這是公約的相關爭議?通常的情形,是「A國提訴主張B國違反公約」;本案的情形,是「A國提訴主張自己沒有如B國所指控的違反公約」。烏克蘭抓住法院的套路,是非典型的套路。俄國與中國的法官,即認為此為烏克蘭假意製造,以掩蓋挾帶真正的爭端。但多數的法官,認為本案落入了《種族滅絕公約》的管轄權條款。

這也顯示了烏克蘭是有備而來,應該老早就算好,若是俄羅斯一旦入侵,將以此方法把俄羅斯告上國際法院。若是看長遠一點,這並不是烏克蘭的決策或法律當局英明神武,而是有其他國家失敗的前例。2008年俄羅斯對喬治亞發動戰爭後,喬治亞也曾試圖將俄羅斯告上國際法院。喬治亞所用的,是其與俄羅斯都有批准加入的《消除一切形式種族歧視國際公約》,主張其與俄羅斯之間就該公約的解釋與適用有爭端,藉以挾帶俄羅斯使用武力的非法問題。在暫行措施的階段,喬治亞贏得勝利。但三年後,俄羅斯成功說服法院,該公約的管轄權條款無法提供法院管轄權基礎,因為該條款規定,在提起訴訟前,必須先與爭端他方協商。

對於在喬治亞之後受到俄羅斯霸凌的烏克蘭,這一切應該早就看在眼裡。而烏克蘭令人激賞的地方,是找到其與俄羅斯之間可訴諸國際法院的路徑,審慎研判、沙盤推演,並早早形成共識,於關鍵時刻給予俄羅斯法律上的致命一擊。

國際法是衝突後和平建構的基礎

烏克蘭精心籌劃法律戰,在地面熱戰的同時把戰場拉到荷蘭海牙的國際法院,所為何來?法院的判決,止息戰爭了嗎?防止人命財產損失了嗎?都沒有。這只是一場精神勝利嗎?

若是這樣看,就太狹隘了。首先,人有「正義」的觀念。即使在俄羅斯是「侵略」烏克蘭,而不是發動「特別軍事行動」,如此是非分明的事情,當前的輿論仍有許許多多的雜音。有認為是烏克蘭想加入北約,踩踏俄羅斯的紅線,「迫使」俄羅斯不得不加以攻擊的。也有買帳俄羅斯(與中國)的外宣,認為俄羅斯出兵是為了拯救受迫害的烏東俄裔人民。要決定這場戰爭是義(just)或不義(unjust),有必要把發動戰爭的理由,一個個仔細檢視。

經過此一階段,在世界輿論上,理論上應該沒有人再能接受「俄羅斯出兵是為了防止種族滅絕」並「將烏克蘭去納粹化」的說法。這套說詞,俄羅斯從頭開始,從官方到輿論,就是在扯謊。沒想到「弄假成真」,被烏克蘭抓住告到法院。

但這只是在「理論上」。在現今外宣橫行的世界,信者恆信,不信者恆不信。連「北約東擴俄羅斯被迫攻打烏克蘭」這麼扯的說詞,眾多大師還深信不疑。菲律賓辛苦取得的南海仲裁勝訴判決,中國將其污衊為受美國指使收買的「一張廢紙」,俄羅斯大概也會把國際法院說成是西方操控的壓迫工具。

在一切都「相對化」的時代,人還是有邏輯的。這裡只講一個有趣的觀察點:請大家仔細讀中國籍法官薛捍勤在本案的意見書。薛捍勤認為俄羅斯動用武力的原因「十分複雜」,兩方都有責任,堅持法院應該命「兩造」都不要激化衝突,而不是單獨命令俄羅斯停火。不止於此。為了論證烏克蘭想出的套路假造挾帶,薛捍勤認為俄羅斯用兵的理由,如同其文件中所主張,是行使自衛權;「防止種族滅絕只是烏克蘭所主張,俄羅斯出兵的藉口(pretext)。」這番話,等於間接證實了防止種族滅絕只是個藉口,俄羅斯從頭到尾都在扯謊。

問題不是出在薛捍勤,而是出在俄羅斯自己的不能自圓其說:如果烏東真的發生種族滅絕,為什麼俄羅斯在法院面前要改變說詞?反之,如果出兵真的是為了自衛,為什麼俄羅斯被告之前要言之鑿鑿,指控烏克蘭當局是納粹,犯下種族滅絕?不能一以貫之,顯示前後都是在扯謊,據以說明出兵的理由,都不是真正的理由。俄羅斯自己都改變說詞了,外面還有一大堆人堅持幫它辯護。法律判斷不難,心靈清明而已。可惜清明的人不多了。

第二,目前烏克蘭訴俄羅斯案,只是暫行措施的階段,國際法院尚未對案件的實質事項,做出判斷。暫行措施階段,國際法院對於管轄權的認定,相對較為寬鬆,只要在初步認定(prima facie)上認為法院有管轄權,即可審理;在做成措施保護當事方利益具有緊急性(urgency)時,且不如此做會造成其不可回復的損害時,即得做成暫行措施。

也是基於以上的原因,暫行措施可以在較短的時間內做成。在高囑目度的案件中,這帶來相當大的新聞效益。在80年代尼加拉瓜訴美國案中,第一階段國際法院很快做成暫行措施。筆者在牛津的業師 Brownlie教授,是尼加拉瓜的律師,他回憶當時新聞界不明究理,紛紛報導國際法院判決美國違法,轟動一時,殊不知真正的實體判決,還有兩年之遙。當前的烏克蘭案,也有類似的情況。一般大眾以為,國際法院命俄羅斯停止軍事行動,已經判決俄羅斯違法。其實並沒有。本案還會繼續。

這也表示,俄羅斯有可能翻盤,法院也可能在進一步檢視後,認為自己沒有管轄權。不論最終判決結果如何,將俄羅斯使用武力的相關事件攤在法庭下檢視,對於大國仍有一定的制約作用。一個簡單的道理:在大外宣、政治場域能夠講的話,不一定能夠拿到法庭上講,因為經不起檢驗。

第三,戰爭終究會結束,戰後的安排仍需協商解決。國家行為究竟合法不合法的認定,將影響終局解決的條件與穩定性。強國能夠持續違法,小國也許一時之間不能拿大國怎麼樣,但堅持違法的成本是大的。以南海仲裁為例:中國儘管可以一直主張仲裁判斷是廢紙,繼續霸凌南海周邊國家,但卻必須背負其海域行為違法的惡名。對菲律賓施壓各個擊破容易,面對南海國家團結起來時則不容易;與美國的挑戰對抗相對容易,當不只是美國,英國、法國、日本、澳洲群起指責時,中國就不容易應對。

台灣應該重視法律戰

烏克蘭帶給台灣的啟示,除了全民團結抵抗侵略、堅持民主自由價值贏得盟友支持以外,在訴諸法律的決斷上,也非常值得台灣借鏡學習。

台灣社會對於法律的觀念,並不把法律看作是自主運作的社會機制;稍有不順,即認為法律受金錢或政治的左右,有所偏頗。對於國際法,則更加陌生,動輒認為政治強權左右一切,國際法無用。殊不知,小國才更需要法律的保護。

台灣的法律訓練,國際化嚴重不足,絕大多數法律系畢業生沒有閱讀使用英文的能力,對於國際法的內容與思辨,沒有興趣理解,也不覺得重要。南海仲裁後蔡政府侈言培養國際法人才,倏忽六年過去,未見實際行動。加上國際地位不明,使用國際司法管道受到嚴重限制。國家正常化前景不明,到現在不敢主張與中國是國與國的關係。曹興誠先生主張兩國論能為台灣增添一分安全保障,不知道如果上了法庭,台灣會主張自己是什麼。「中華民國台灣」?跟中國是兩個國家?還是一個國家?何時,如何成為兩個國家?在法庭上,妳講「台灣人民最大公約數」、「兩岸互不隸屬」、「保衛自由民主生活方式」,是沒有用的,因為這些都不是法律上的權利,也經不起檢驗。

烏克蘭看到鄰國喬治亞受欺壓,自己在2014年吃了大虧,勵精圖治,不但改革國防,也精研法律戰。台灣看到鄰國菲律賓告中國取得勝訴,不知道心得是什麼?還是「小國不要挑釁大國」,「國際法無用」?看看烏克蘭,想想台灣,我們的差距有多少?

作者為台灣制憲基金會副執行長

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