張競專欄／解讀中國大陸對外關係法戰略意涵

張競／中華戰略學會資深研究員

中國大陸第十四屆全國人民代表大會2023年6月28日召開常務委員會第三次會議，審議通過《中華人民共和國對外關係法》；當日即由中國大陸國家主席習近平依據職權，簽署《中華人民共和國主席令(第七號)》(http://big5.www.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/yaowen/liebiao/202306/content_6888893.htm)公布該法全部條文(http://big5.www.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/yaowen/liebiao/202306/content_6888929.htm)，並自2023年7月1日起開始施行。

該法通過後，旋即獲得國際社會關注，同時亦不令人意外地受到多方負面解讀，諸多西方政府喉舌媒體與政治側翼團體，更是發表評論紛紛鳴鼓而攻之。甚至還有刻意認定該法是將西方近年來指控中國大陸外交作為時，所經常運用「戰狼外交」描述定位用語，轉化成為指導相關作為之法律規範。

不過若是認真研讀此等評論分析稿件，卻會發現前述論述普遍未曾深入該法立法過程與緣由，對比法案條文內容與中國大陸當前外交活動現行體制是否存在差異，同時在相關條文是否可解讀出發展對外關係時，涉及目標任務所設定之最新規範準據。針對此等盲點，筆者提出相關分析解讀如下：

首先必須指出，《中華人民共和國對外關係法》是依據全國人大代表以及全國政協委員提案，建議制訂專門對外關係法，透過建議、提案並且成為具體議案後，才將制定《中華人民共和國對外關係法》納入第十三屆全國人大常委會相關立法工作計畫。

該法案草案係由中共中央外事工作委員會辦公室負責，並且會同相關外事工作部門共同起草，當完成草案後，再由全國人大委員長提請全國人大常委會進行審議程序。而且2022年10月26日至30日所召開第十三屆全國人大常委會第三十七次會議，對該法案草案進行初次審議。當年10月27日由全國人大常委會法制工作委員會副主任武增，向人大常委會會議以「關於《中華人民共和國對外關係法(草案)》的說明」為題提出報告，該報告內容完全對外公開，亦公布於全國人大官方網頁。

依據該報告內容顯示，該法案係於2021年10月由中共中央外事工作委員會辦公室主導，會同外交部、全國人大常委會法制工作委員會、中央依法治國辦公室、最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部、商務部等單位共同成立專案編組，進行起草工作。初步審議草案程序完成後，除印發中央與地方政府部門以及高等院校、法學研究機構徵求意見外，更在2022年12月30日至2023年1月28日於全國人大網公布草案全文(全國人大網公布該法草案網路連結網址業已失效，以下草案內容與網址係由研究全國人大立法過程與結果之學術專業網站所提供https://npcobserver.com/wp-content/uploads/2022/12/Foreign-Relations-Law-Draft.pdf)，徵求社會公眾意見，因此其立法過程相當透明公開。

除此之外，當2023年6月26日至28日第十四屆全國人民代表大會召開常務委員會第三次會議審議該法案時，由全國人民代表大會憲法和法律委員會向常務委員會，分別以「全國人民代表大會憲法和法律委員會關於《中華人民共和國對外關係法(草案)》審議結果的報告」以及「全國人民代表大會憲法和法律委員會關於《中華人民共和國對外關係法(草案第二次審議稿)》修改意見的報告」為題，兩度所提出之報告內文，其實可以顯現出整個立法過程、修訂條文與法理考量關鍵要點。

前述兩份報告亦同樣透過全國人大網，對外公開全部內容；此外在該法立法審議通過後，全國人大常委會法制工作委員會負責人亦透過新華社採訪問答稿，向外說明該法在中國大陸法律體系所處地位，介紹該法主要特點，該法如何落實中國大陸憲法規定並體現憲法原則與精神，該法規範條約實施與適用制度考量要點，再加上如何加強涉外領域法律法規實施與適用考量因素以及立法過程。因此若是指控中國大陸隱瞞該法立法過程與內容，顯然是站不住腳。

不過若是對比草案內容，吾人必須指出在該法第二章《對外關係的職權》雖然詳列出多個國家機構所負責之對外關係職權，但若是仔細審視名單，其實就會發現到並未明確列出國家監察委員會、最高人民法院以及最高人民檢察院等三個機關；假若追問是否漏列，其實在該法第十四條後半段：「…中央和國家機關按照職責分工，開展對外交流合作。」其實也可以勉強算是替前述三個未被列名之國家監察與司法體制最高機關，找到其可執行對外交流合作職權之法律規範。

為何筆者要強調此點，其實是因為在該法第三十九條：「中華人民共和國加強多邊雙邊法治對話，推進對外法治交流合作。中華人民共和國根據締結或者參加的條約和協定，或者按照平等互惠原則，同外國、國際組織在執法、司法領域開展國際合作。國家深化拓展對外執法合作工作機制，完善司法協助體制機制，推進執法、司法領域國際合作。國家加強打擊跨國犯罪、反腐敗等國際合作。」明確表述此項對外法治交流合作制度。

因此假若未在該法第二章《對外關係的職權》條文中，明確賦予國家監察委員會(國家最高監察機關)、最高人民法院(國家最高審判機關)以及最高人民檢察院(國家最高檢察機關)相關職權規範，豈不是立法思維並不周延之明顯疏漏嗎？

除此之外，在該法第十六條：「省、自治區、直轄市根據中央授權在特定範圍內開展對外交流合作。省、自治區、直轄市人民政府依職權處理本行政區域的對外交流合作事務。」顯然就是漏掉香港與澳門兩個省級特別行政區。儘管針對香港與澳門之基本法中，確實對於處理對外事務有所規範，其內容其實亦與該條文相當類似，但若是在條文中完全不提香港與澳門兩個省級特別行政區，這其實亦是立法思維在處理論述條文時，周延程度明顯缺失。

最後就要談到該法用以宣示當前處理對外工作重點之第三章《發展對外關係的目標任務》，其中各個最終審議通過之條文內容，原則上都與草案相對各個條文內容大體相近，基本上都只有文字修整與潤飾所產生變化。

但是唯一例外就是第十八條：「中華人民共和國推動踐行全球發展倡議、全球安全倡議、全球文明倡議，推進全方位、多層次、寬領域、立體化的對外工作佈局。中華人民共和國促進大國協調和良性互動，按照親誠惠容理念和與鄰為善、以鄰為伴方針發展同周邊國家關係，秉持真實親誠理念和正確義利觀同發展中國家團結合作，維護和踐行多邊主義，參與全球治理體系改革和建設。」

假若對比草案第十八條內容，很明顯地是從原來用辭「發展全球夥伴關係」轉換成「推動踐行全球發展倡議、全球安全倡議、全球文明倡議」；其實這就是該項法條所傳送出最重要之政治信號。換言之，未來指導中國大陸對外政策最重要頂層結構指導核心重點，其實就是全球發展倡議、全球安全倡議以及全球文明倡議。

再比對針對全球發展倡議、全球安全倡議以及全球文明倡議所曾發布之政治文件論述以及第三章《發展對外關係的目標任務》各條論述文字，其實就會發現到全章內容，其實就是在闡釋前述三項倡議之具體目標。不過讓人難以置信的是所有政治觀察家與媒體評論者，都未能真正看出此項指導未來中國大陸對外政策關鍵重點，只能讓人感嘆只是看到表面熱鬧，但卻全未看出真正門道啊！

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