從最高行判決看MG制與授權市場的影響

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文/簡維克

2016年時,凱擘、全球(中嘉旗下之關係事業)、佳訊三家頻道代理商(下稱「頻道業者」)在對新進有線電視系統業者授權其等代理之頻道時,因公平會認定該三家業者僅對新進業者設有行政區域總戶數15%之最低保證授權金(即Minimum Guarantee,簡稱「MG」)限制,但對既有業者則無,因此認定該3家頻道業者違反公平交易法之差別待遇,重罰共1.26億元,甚至在改正方案協商過程中,表達頻道業者應對新、舊系統業者授權費用予以一致的立場,因此三家業者均表不服而提起訴訟。

三家頻道業者與公平會在台北高等行政法院的判決中,雖互有輸贏而各自提起上訴,但從凱擘2019年獲最高行政法院判決勝訴(下稱「凱擘案」)且直接撤銷公平會原處分後,全球亦於2020年同獲最高行政法院勝訴判決(下稱「全球案」)。這2個最高行政法院的論述方向雖不盡相同,但對於未來頻道授權市場,以及公平會後續之執法方向確有著重要的影響。

判決歷程

首先,或迫於2014年監察院就系統與頻道間授權爭議調查時,公平會代表當時已表達「既有業者之訂戶數幾已超過所在行政區或經營區域之15%,頻道代理商如給予新進及跨區業者15%以下之計價戶數基礎,對新進及跨區業者反較為優惠,自不構成修正前公平交易法第19條第2款所稱之差別待遇行為。」立場,公平會2016年做成原處分時,始終不願對頻道業者得否採取MG制度進行表態,反一再主張其認定構成「差別待遇」的依據之一,是頻道業者對新、舊系統業者之平均每戶頻道授權成本金額有所不同,但公平會該推論實有誤果為因之嚴重瑕疵,無法令人信服。

舉例而言,既有業者在數十年營運下,用戶數當然早就超過15%MG門檻,但新進業者剛開台1年,其用戶數可能才只有行政區域總戶數的6%或甚至更低。因此,純以常理邏輯來看,如單純從新、舊系統業者都面臨相同15%MG門檻之授權金條件來看,新業者的平均每戶授權成本較既有業者為高,根本是必然結果,此也正為在全球案中,最高行政法院直接指出:「如以經營區域之行政總戶數乘以一定比例作為簽約計價戶數(即指MG),於其初期營運階段,尚須相當時間招攬訂戶,必然導致簽約計價戶數多於實際訂戶數。」因此,公平會以授權金額數字的差異作為差別待遇之證據,確屬薄弱。

也正因此,在有線電視頻道授權市場中,MG是否屬於一先前即已存在之商業慣行,進而可作為所謂差別待遇之「正當理由」,絕對是認定本件原處分有無理由的最關鍵前提因素,無從迴避。

然而,台北高等行政法院在全球案與凱擘案卻都選擇不正面交代其心證,而只呼應公平會說法:「原處分並未涉及對MG制度之評論,原處分係以上訴人對於104年開播系統經營者與既有系統經營者,採取不同交易條件之差別待遇行為,有違公平交易法第20條第2款規定,至於交易條件本身是否合理妥適,尚非原處分所評價之範圍,原處分就此部分並未為任何認定」云云。

就此,凱擘案判決明確駁斥原判決所採取「原處分並未涉及對MG制度之評論」,以及「頻道授權費用之計價基礎應否採取最低保證戶數之MG制度、MG制度是否合理妥適等節,因非原處分所評論者,且對原處分認定結果亦無直接關聯,無深入探究之必要等語,而認定原處分無須審究MG制度。」

最高行政法院在該案則進一步闡述:「公平交易法第20條第2款係禁止事業有限制競爭之虞之無正當理由差別待遇行為,於本件即為上訴人所設交易條件15%MG門檻是否構成差別待遇行為之爭點,原判決容有『差別待遇行為』認定不當之違誤。」此確屬撥亂反正,直指公平會與台北高等行政法院刻意忽視不論的重要議題。

最高行政法院在全球案的重要認定

到了全球案,最高行政法院對有線電視頻道授權市場輪廓,又做了更進一步的實質認定,本文僅擇要點並說明如下:

1.「MG制度於系爭系統經營者進入有線電視市場前,為該市場常見之交易條件,自難謂全球數位於105年度之授權以MG作為交易條件係對系爭系統經營者形成差別待遇。」

2.「倘謂上訴人(即指全球)對於系爭系統經營者(即指新進業者)於105年之授權費用計價標準須調整至與既有系統經營者相同,將使系爭系統經營者甫進入市場,無須憑本身努力為效能競爭,即可取得每戶授權成本趨近於既有系統經營者之成果,產業結構也可能因被上訴人(即指公平會)強制依相同條件締約,而更為僵化。」

3.「本件茲有疑義者為:上訴人於105年度之授權以經營區域之全部行政總戶數作為MG之基礎或以全部行政總戶數之15%作為計價基礎,是否已超過系爭系統經營者進入市場後第2年之合理成本負擔,而形成參進障礙?」

評析

首先,從事實面而言,最重要者乃是法院依卷內資料,認定MG為頻道授權市場之常見交易條件,從而建立起頻道業者對於每戶授權成本金額不同之正當理由。其次,從競爭法面向而言,法院指出,公平法的差別待遇禁止,絕非如原處分所間接要求的對新、舊業者一律相同授權金額,否則無異形成強制以相同條件締約,導致商業模式僵化而形成削價競爭。

此一認定也宣示著,公平會若再以MG制度作為頻道業者違反差別待遇的證據,日後恐不易經過法院檢驗。然而,最高行政法院也話鋒一轉指點出,公平會日後可行的方向,應是朝向MG比例有無過高而構成對新業者之不合理成本負擔。換言之,可能涉及公平法的相關條文,或許就會是從第20條第2款「差別待遇」移轉到同條的其他條款,值得三家頻道業者之注意。

為了未雨綢繆,頻道業者往後授權如仍採用MG制度,本文建議應多透過經濟分析強化新進業者確有可能達成此一比例之論述與實證資料。倘若如此,則本次爭議又何嘗不是提供了「建立合理頻道授權市場商業機制」的一道良方。

 

本文為作者評論意見,不代表《台灣數位匯流網》立場

圖片來源:取自PEXELS

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