從「有線電視規範說明」修正 看CATV面臨新媒體競爭管制改革

文／簡維克

公平交易委員會（下稱「公平會」）於2021年4月28日通過修正先前制訂的「公平交易委員會對於有線電視相關事業之規範說明」（下稱「規範說明」），當中最主要調整是將原本明訂的「有線電視系統市場」的市場範圍與定義加以刪除。對此變化，外界固有質疑係為特定有線電視業者解套之疑慮，但公平會此舉毋寧只是因觀察到視訊服務市場變化所做的適時調整。從實際執行面來看，鑑於公平法僅具「事後」管制性質，故規範說明的修正仍只是管制改革的起點，後續仍有賴NCC透過調整「事前管制」，以打造有線電視可與新興視訊平台公平競爭之法規環境。

析言之，公平法著重「市場競爭機制」的確保，除了因結合行為可能改變市場競爭而須經公平會事前審查外，公平法規範主要係為免事業透過優勢力量而對競爭對手或交易相對人為限制競爭行為，或從事不公平競爭行為，而進行事後管制。舉例而言，公平法不會在事前就對有線電視業者與頻道商間的頻道授權進行管制，但如雙方未能達成合意而有一方認為此係因他方杯葛或其他限制競爭行為所致，公平法就可介入適用。相反地，NCC職掌的廣電三法則扮演事前管制角色，其目的是形塑產業發展與保障收視戶權益。例如有線廣播電視法第24條規定有線電視系統集團的訂戶數不得超過全國總訂戶數1／3；第37條規定有線電視系統經營者與頻道節目供應事業等之頻道授權應無差別待遇等，就是透過事前管制方式來限制有線電視自身營運規模以及其與頻道間之商業協商條件。

因此，公平會雖然修正規範說明，將原本明訂「有線電視系統市場」之市場分類予以刪除，且據報載內之公平會表示，「有線電視過去的確是被視為獨立市場，但是近期觀察到數位匯流趨勢，有些用語、概念已不太適合，因此做調整」，顯見公平會此次修正無非僅是基於新媒體的興起、有線電視系統用戶逐年下滑，從而將「市場界定」回歸公平法，亦即透過「需求替代」與「供給替代」，以更彈性面對各種新媒體與有線電視的競合關係，此固值得讚賞但其效果恐無法過度期待。

這是因為，相較於公平會已正視有線電視正面臨其他替代性視訊服務挑戰，而在「事後管制」上採取更切合實際市場競爭情況之管制態度，屬「事前管制」的廣電三法卻還未見有建設性的「破壞」。以往對有線電視採取高度管制的法理正當性，係建構在其具有「自然獨占」的準公用事業性質。在欠缺內部同業與外部異業競爭下，對於在各經營區獨占或寡占的系統業者，當然有對其進行高度管制的必要性，例如為免頻道內容受有線電視業者宰制或受黨政軍操控影響的「訂戶數1／3上限」與「黨政軍條款」，或是為保障收視戶而訂有收視費上限等規定。然而，OTT與網路UGC內容的興起已吸引收視大眾眼球轉向，國內、外的有線電視收視戶更都面臨強大剪線潮壓力，這些都是不爭的事實並為主管機關所肯認。在此之際，如何去除「不必要」、「不合時宜」、「抑制廣電事業進一步發展」的廣電法規限制，以讓既有業者能全力與新興媒體競爭，進而使消費者有更優質多元選擇，無疑是NCC現階段的重要修法目標之一。尤應切記者，所謂的「齊一管制」或「公平競爭」絕非是因為既有廣電業者已被專法規制，所以也應對網路新興媒體訂定專法加以規管。

因此，以往基於有線電視分區獨占特性而對其進行的事前規管，實有探討的必要。就以公平會將「有線電視系統市場」一詞定義刪除而回歸市場界定的本質為例，過去公平會也曾明確做出行政處分將中華電信MOD與有線電視認定分屬不同市場，但其現在也認為在數位匯流趨勢下，MOD、網路新興視訊與有線電視是否視為同一視訊平台服務市場，將會依個案做判斷。然而，視訊平台市場的定義與範圍已經模糊，既有法規卻還繼續限制「有線電視系統訂戶數不得超過全國總訂戶數的1／3」，此種未考量其他競爭性服務卻只單純限制有線電視產業規模的作法，或許在傳統類比時代勉強說得過去的作法，但卻與數位時代新興媒體壓境的市場環境格格不入。

當政府一方面研議籌組OTT國家隊來面對來勢洶洶的境外OTT業者，但對有線電視產業卻繼續維持小本經營的管制態度，二者政策管制思維恐有所矛盾。放眼望去，我國其他產業中似乎並無限制訂戶數上限的規定，姑先不論未來視訊平台應如何定義與劃分，縱認有線電視事業之訂戶數如超過全國總訂戶1／3，可能對有線電視服務之水平競爭或上下游頻道授權有所影響，NCC未嘗不能比照電信管理法一般，對經實證有潛在限制競爭疑慮可能之業者，課予特別義務，要求其必須符合一定額外規範或提供更多資訊，似無道理要求其不得再提供服務予更多消費者，否則豈非是變相懲罰績效優秀之業者？

綜上，公平會此次調整規範說明，將有線電視市場界定刪除而回歸個案認定，實乃呼應美國FCC早於2019年10月就已肯認OTT視訊服務與有線電視的競爭替代性，但應將此視為視訊平台管制的改革起點而非終點，如何修改既有有線廣播電視法，打造有線電視與新興媒體的公平競爭環境，實乃NCC身為有線電視產業主管機關刻不容緩的責任之一。

本文為作者評論意見，不代表《台灣數位匯流網》立場

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