急速減煤中的城市責任──談台中火力電廠

圖片來源:中央社
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⊙趙家緯 

無煤世界的展望 

歷經九月份兩次分別有400萬人與700萬人上街抗爭行動之後,各國將於12月2日聚於西班牙馬德里,召開氣候變遷綱要公約締約國大會,研商如何訂定後續的減量規範,以誘發更積極的氣候行動。 

然而依據聯合國環境規劃署最新發表的《減量鴻溝報告》(Emission Gap Report),2018年時,全球溫室氣體排放量仍增至553億噸二氧化碳當量,就算各國履行現行政策承諾,僅具有延緩溫室氣體排放量增長的效果,2030年的排放量將會達到560億噸,將導致世紀末全球增溫達到攝氏3.2度。若要抑制增溫在1.5度以內,則2030年時須將排放量減至250億噸,意即未來十年間,每年排放量需削減7%以上,意即各國需將現行提出的減量承諾,提升五倍以上,方可達到此水準。 

此報告更進一步提出可以加速能源轉型的五大策略:再生能源為基礎的電氣化、淘汰煤炭、推動電動運具促使交通脫炭、耗能產業脱炭化、加速能源普及性避免未來排放。特別在於淘汰煤炭上,雖然依據國際最新統計資料顯示,2019年全球燃煤發電量將較前一年度削減3%以上,為歷史首見趨勢。 

在OECD國家中,今年度燃煤發電量預估將減少3390億度左右,主要因素乃是電力需求降低了1629億度,而風力發電量增加了881億度、天然氣發電量增加了880億度此三個因素所致。但另一方面,依據知名環境智庫斯德哥爾摩環境研究所等研究團隊發表的《生產者鴻溝》(Production Gap Report),其盤點了主要煤炭生產國未來煤炭產量規劃,指出全球在2030年時煤炭生產量預估將達到80億噸以上,但若要將全球增溫抑制在1.5度以內,2030年時的允許煤炭生產量需在20億噸以內。 

此兩報告中迥異的趨勢顯現了全球減碳壓力與再生能源急速發展,已經有助於削減燃煤發電量,但現行化石燃料業的生產規劃中,尚未反應全球減碳需求,仍需要進一步政策導入,方可達到2050年全面淘汰燃煤發電的目標。 

若要扭轉排放量不斷上漲的趨勢,則須正視城市在能源轉型中的角色。因為城市能源消費量佔全球的三分之二,二氧化碳排放量佔全球的四分之三以上,,則城市能否積極的推動再生能源發展,則為全球可否加入減煤速度的關鍵。 

圖一、從生產端分析全球煤炭減量鴻溝(作者整理自SEI, IISD, ODI, Climate Analytics, CICERO, and UNEP. (2019). The Production Gap: The discrepancy between countries’ planned fossil fuel production and global production levels consistent with limiting warming to 1.5°C or 2°C.<a href="http://productiongap.org/" rel="nofollow noopener" target="_blank" data-ylk="slk:http://productiongap.org/" class="link rapid-noclick-resp"> http://productiongap.org/</a>)
圖一、從生產端分析全球煤炭減量鴻溝(作者整理自SEI, IISD, ODI, Climate Analytics, CICERO, and UNEP. (2019). The Production Gap: The discrepancy between countries’ planned fossil fuel production and global production levels consistent with limiting warming to 1.5°C or 2°C. http://productiongap.org/

城市形塑新能源地景 

知名再生能源智庫「21世紀再生能源政策網絡」(REN21)日前發表《城市中的再生能源:2019全球現況報告》(Renewables in Cities 2019 Global Status Report),盤點全球城市在再生能源上的推動進程、瓶頸與展望。該報告指出目前全球已有250個城市訂定再生能源100%發展目標,包括橫濱、坎培拉、哥本哈根等知名城市。 

而全球城市為何會積極推動再生能源發展?此報告指出主要驅動力為減少在地空氣污染、因應氣候危機、減少城市能源支出、支持在地經濟發展、促進穩定與安全的能源供應以及加速能源普及化。而在整體能源轉型趨勢中,城市除了可從能源消費者的角度,向綠電生產者購買足以因應其市政所轄機關需求的綠能,或是在所轄機關設計太陽光電等再生能源設施成為能源生產者以外,其可以扮演更多元的角色,加速能源轉型的推動。 

城市可扮演目標訂定者,藉由訂定明確與積極的再生能源發展目標,吸引綠能投資。城市亦可發揮管制者與政策決策者的角色,藉由建築法規、租稅優惠、綠能規範等,加速當地綠能發展。城市亦可擔負起促進對話者(Facilitators)的角色,經由組織性的市民對話活動,提升民眾對於再生能源的理解。而由於都市計畫多屬於地方職掌,故市政府亦應盡其都市規劃者的職責,垂直整合中央政策,平行整合跨局處的職掌,加速綠能推動。 

若以此報告中列舉出的亞太地區的城市為例,雪梨不僅訂定2020年時達到再生能源100%的目標,其更與企業合作推動儲能設施,更積極支持公民電廠。而同樣位於澳洲的大城墨爾本,更是由市政府出面整合了墨爾本大學、澳洲郵政、澳洲國家銀行、動物園等14家橫跨不同領域的組織,共同投資風力發電廠的設置,進而簽訂購電協議,提升參與此14個組織的綠電使用占比。 

而臺灣較為熟知的首爾,其已藉由躉購制度、直接補貼等再生能源推動政策,促使一萬三千個以上的家庭設置太陽光電,使其從能源消費者,轉變同時能源產消合一者(prosumer)。為了推動電動車,更設計了電動車低利車貸,並要求充電站應設置太陽能板,確保電動車的電力來源為再生能源。 

誠如此報告所強調,降低空氣污染亦是城市推動再生能源的重要驅動力,故亦可見到,目前有參與由英國與加拿大發起的「脫煤者聯盟」(The Powering Past Coal Alliance)的城市之中,多是同時訂定了積極的再生能源發展目標。

圖二、脫煤城市的再生能源戰略目標。資料來源:作者整理
圖二、脫煤城市的再生能源戰略目標。資料來源:作者整理

減煤進程的時空矛盾 

前述的國際視角,可有助於回頭檢視近期延燒的臺中火力電廠(中火)生煤許可量使用限制的爭議。2016年1月26日頒佈的《台中市管制生煤自治條例》,可要求台中火力電廠在四年內須減少四成的生煤使用量。然而此條文實際執行之時,則因為在「生效年份」以及「基準量」上的認知,有引發台電公司、台中市政府、環境團體三方之間的爭論。 

依據台電公司原本的規劃,乃是在2020年1月27日至2021年1月26日此期間內的生煤使用量會降至依據許可量減少四成的1260萬公噸。但台中市政府則在9月份針對此爭點,舉辦聽證會後,則要求台中火力電廠應將2019年1月27日至2020年1月26日之間的生煤使用量控制在1104萬噸之內。 

而經濟部與台電在應變期有限之下,則援引《固定污染源設置與操作許可證管理辦法》第9條規定:「各項『許可條件』或數值……有百分之十之容許差值。」認為在2020年1月26日之前的生煤使用量控制在1210萬噸之內,亦符合自治條例規範,且2018年時已將中火生煤使用量較過往的1800萬噸削減至1600萬噸以下,而2019 年時更以減少到1300萬噸以下。因此要討論中火減煤爭議之時,首先要釐清的爭點在於,中央跟地方都希望要減少中火的燃煤使用量,只是減少的速度不一。 

且過往針對台中火力發電廠的爭論,常見的論點乃是「中電北送」,用中部的空氣品質,支應北部的用電需求。但依據今年度1至10月的用電趨勢推估,臺中市2019年的用電量預計將成長至316億度左右,而中火發電量將降至302億度以下,故整體觀察,中電北送的情形已大幅削減。 

另一個討論這議題之時,亦應納入的前提為全國減煤進程與地方減煤進程間的衝突。依據現行能源轉型路徑規劃,2025年的燃煤發電量可較2018年減少三分之一以上,需等到 2023年天然氣接收站大幅增加時,燃煤發電的減量幅度方能加速。然而2016台中市政府通過自治條例訂定減煤四成的幅度之時,當時能源轉型政策下的電力配比結構方向尚未訂定。但過往三年間,中央與地方的利害相關人並未能就此進程之間的落差,進行全盤性的討論,化解歧異。 

真正脱煤之道    

面對當前爭議,中市府強調是中央的能源政策問題,導致中火無法如期減煤。亦有支持核能者表示,若可續建核四,就可讓中火發電量減少一半。但續建核四工期至少需要七年以上,顯非中火減煤解方。 

且若參考國際經驗,加入脫煤者聯盟的城市均提出積極的再生能源戰略目標。而今年度全球燃煤發電量削減的主因,也是來自於能源效率提升與再生能源發展為主。 

但在再生能源發展上,依據臺中市今年核定的臺中市溫室氣體管制執行方案,其在再生能源發展上的目標為2020年時較2018年增加 8.75MW。相較之下,臺北市訂定的政策目標為2020年時太陽光電設置量達到20MW,也就是相較於2018年年底時增加10MW左右。而新北市亦訂定推動公有場域及民間建物每年增加至少10MW以上太陽光電設置容量的政策目標。而桃園市更訂出2020年時的總再生能源設置量達到429.45 MW,相較於2018年年底增加128 MW左右。由此比較可知,台中市政府在以綠能減煤的推動力道上,其實是不足的。 

而中央層級上,目前雖已提出空汙季時採用環保調度,在供電無虞下,進行中火降載。但若要回應台中民眾對於空汙的憂慮,則應進一步主動訂定下一個四年期中火生煤使用量的削減規劃。 

依筆者估計,在當前能源轉型政策方向中所提出「綠能20 %、燃煤27%、天然氣50%」情境下,中火2025年發電量可較2017年削減70%,另一對中部地區影響甚深的麥寮燃煤電廠,則可於2025年時除役。 

故既然整體能源轉型政策可有此減煤效益,就應主動訂定更積極與完整的中部地區減煤進程,涵蓋範圍除了大型燃煤火力電廠以外,亦應將燃煤汽電共生鍋爐包含在內。若僅聚焦於中火興建為何黨決策或是比較不同行政院長任內中火生煤使用量,均無助於建構更完整的能源轉型社會基礎。 

作者歷經環保團體、官方智庫及學研單位等多重視角的能源轉型工作者。相信政策評估的價值,懷疑量化模型的慣性 ; 相信多方協作的效用,懷疑管制俘虜的自主 ; 相信公民審議的解放,懷疑資訊基建的近用。現任職於台灣大學風險社會與政策研究中心,以建立臺灣轉型公民智庫為目標。 

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