政府給地、你蓋屋:荷蘭青年合作造屋實驗中,台灣能否跟上多元住宅生產模式?

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荷蘭阿姆斯特丹市中心空拍圖(圖片來源:Getty image)
荷蘭阿姆斯特丹市中心空拍圖(圖片來源:Getty image)

近年,歐洲各國房價漲幅遠超過人民的收入漲幅,租金飛漲,房屋也成為商品炒作,收入一般的家庭、初入社會的青年勞工皆難以找到適合且可負擔的房屋(adequate housing),在巴塞隆納、巴黎、斯德哥爾摩等大城市尤為嚴重。即使擁有高比例社會住宅存量的國家──荷蘭,也面臨新建住宅量和社宅不足的狀況,導致住宅短缺。

長久以來重視住宅政策的荷蘭,近年鼓勵青年參與合作造屋的模式,公私協力,試著緩解青年居住問題。身處在高房價、租金漲幅快速的台灣,荷蘭案例讓我們看到什麼可能?

擁有逾1,700萬人口的荷蘭,是歐洲人口最密集的國家之一,近10年來,荷蘭的住房危機節節升高,包括住房短缺、房價與租金上漲。因國民平均壽命延長和移民進入等因素而增長的人口,帶來住房需求,新建住宅數量卻跟不上,衍生嚴峻的住房短缺問題。

荷蘭租金漲幅創6年新高

2020年,荷蘭住房短缺戶數達到33.1萬戶,佔總房屋存量4.2%,大城市情形尤為嚴重,阿姆斯特丹對於可負擔住宅(affordable housing)需求頗高,平均入住社會住宅要等上5年半。荷蘭估計2030年人口將達到1,835萬,政府也在研擬與各類開發商合作,達成蓋出100萬戶房屋的目標

此外,現有的出租住宅租金也持續上升。2020年6月,荷蘭有42%的人住在出租住宅,因爲通貨膨脹持續上揚,租金漲幅創下6年來最高,達到2.9%,高於過去10年平均漲幅。鹿特丹、海牙和阿姆斯特丹,是荷蘭租金漲幅前三高的城市(分別為4.2%、3.6%、3.5%)。

荷蘭社會住宅的關鍵:住宅法人

荷蘭的出租住宅可分為兩種:私人住宅和社會住宅。私人出租住宅約佔整體住宅的13.1%(約104萬戶),而社宅佔比更高,約29.1%(約229萬戶), 社宅主要由住宅法人(Woningstichting)興建管理。

1901年荷蘭通過《住宅法》(Woningwet),保障人民居住權並提供法源,確立社會住宅為住宅政策中重要一環,由民間的住宅法人來開發、出租並管理,目前約有400萬人住在社會住宅。住宅法人有如專業化的非營利開發商,專注在興建社宅,在財務方面,藉由「社會住宅擔保基金(WSW)」,確保銀行提供長期低利融資;在土地方面,透過地方政府提供優惠地租。

不論所在地段、坪數大小,社宅租金是依照物價訂定上限,調漲也受到限制。2020年私人住宅的租金平均超過1,000歐元(約新台幣3.3萬元),住宅法人一般會將租金定在市場的80 %。在租屋市場價格持續上漲下,2021年社宅每月租金落在752歐元(約新台幣2.5萬元)。

荷蘭台夫特理工大學(Technische Universiteit Delft)建築學院博士候選人于欣可分析,荷蘭社會住宅租金雖會上漲,但受到政府嚴格管控上限,不會超出可負擔租金範圍。相對而言,私人住宅租金不受任何控制,其漲幅是帶動整體租屋市場高漲主因(註)。

註:據荷蘭統計局(CBS)統計。2020年6月,住宅法人擁有的社會住宅租金漲幅2.7%,私人出租住宅租金漲幅3%。

住宅短缺的問題在大城市中特別顯著。受到2008年美國次貸風暴引發的金融危機影響,開發商、住宅法人蓋新房的意願銳減,加上2020年英國因脫歐造成政經動盪,許多英國企業、國際組織遷移到荷蘭,特別是國際化的大城市阿姆斯特丹,所以房屋需求增加,「哪怕(阿姆斯特丹)已接近一半的住宅是社宅,還是不夠,」現居鹿特丹的于欣可表示。

住宅短缺的問題在大城市中特別顯著。受到2008年美國次貸風暴引發的金融危機影響,開發商、住宅法人蓋新房的意願銳減,加上2020年英國因脫歐造成政經動盪,許多英國企業、國際組織遷移到荷蘭,特別是國際化的大城市阿姆斯特丹,所以房屋需求增加,「哪怕(阿姆斯特丹)已接近一半的住宅是社宅,還是不夠,」現居鹿特丹的于欣可表示。

社宅租不到、私宅租不起,都市青年決定自己蓋

在住房數量不足、私人出租住宅租金高漲之下,中等收入的都市青年住宅需求受到雙重夾擊:他們較難排入社宅(註1)、借到房貸,也難以負擔私人出租住宅市場的價格。荷蘭台夫特理工大學建築學院教授彼得.布勒豪(Peter Boelhouwer)在2019年的論文指出。尋求雙親協助房屋貸款、與人分享共住房屋,甚至住在露營車上,成了替代的選擇。

面對住宅難覓的沉重壓力,都市青年開啟了另一個選擇:找到志同道合的夥伴合作自力造屋,讓房屋回歸居住的本質,而非買賣的商品。

2018年開始,由13位荷蘭青年組成的住宅合作社(Housing Cooperative)「de Nieuwe Meent(dNM)」開始醞釀一項計畫:他們希望可以在阿姆斯特丹建造一個60人規模的社區,全部只供出租,一半將作為社會住宅,另一半則提供給居住團體(註2)作為共居空間。

註1:荷蘭政府2015年通過新版《住宅法》當中規範一項重要的政策工具「適當安排」(passend toewijzen),據此要求住宅法人確保所有收入較低的家戶可以住進社會住宅。

以2018年為例,當年度荷蘭全國人均所得平均為3萬8,032歐元(約新台幣128萬元)。荷蘭政府規定住宅法人所擁有的社會住宅,80%戶數必須安排出租給年收入低於3萬6,798歐元(約新台幣124萬元)者,10%給家戶年收入介於3萬6,798歐元到4萬1,056歐元(約新台幣138.5萬元)者,剩餘戶數才可出租給收入更高者。

資料來源:荷蘭政府官網荷蘭統計局《National accounts of the Netherlands 2019》

註2:「居住團體」(woongroep)的成員為一群沒有家庭關係的個人組成,基於共享的生活理念、宗教、社群甚至經濟因素希望共同生活,比如若以「環保」為核心,成員則共同依循低碳的生活模式。

居住團體的共居形式,介於公社與社會住宅之間,不像公社居民完全共享一切,也非同一般社會住宅常見以家庭為單位入住的居住形式,而是以群體為單位住在同一棟建築內獨立門戶,在個人居住空間外共享其他空間。

de Nieuwe Meent(dNM)建築藍圖是由設計師和住戶共同合作設計。建築分為三個部分:獨門獨戶的社會住宅和居住團體的共享公寓;非居住用途空間給居民共同使用的空間,設置廚房、洗衣間等生活設施;公共空間則是花園與廣場,對外開放給鄰居或市民。(圖片取自dNM網站)
de Nieuwe Meent(dNM)建築藍圖是由設計師和住戶共同合作設計。建築分為三個部分:獨門獨戶的社會住宅和居住團體的共享公寓;非居住用途空間給居民共同使用的空間,設置廚房、洗衣間等生活設施;公共空間則是花園與廣場,對外開放給鄰居或市民。(圖片取自dNM網站)

阿姆斯特丹市政府,是啟動青年自力建設合作式住宅的最主要推手。這個以「zelfbouw」為名的計畫──即荷蘭文「自己做建築(do-it-yourself building)」之意,讓市民自己募集成員成立住宅合作社,市政府主動公布、釋出可供興建住宅使用的閒置土地,協助市民籌措建設經費的融資計畫。

「我平常很喜歡上網看地圖,2018年的時候,我看到阿姆斯特丹市政府網站上的zelfbouw計畫,」賽爾丘克・巴拉米(Selçuk Balamir)說,他所創辦的組織dNM贏得該計畫競賽,並在2019年5月正式登記為住宅合作社形式法人。巴拉米指出,dNM既不是透過佔領既有空屋所成立的佔屋空間,也不是一般股權制公司,「這座建築永遠不會進入市場,我們是承租人和住客,不會透過租金獲利。」

5年前,巴拉米體驗過與另10位成員組成居住團體的生活形式,住在一處由住宅法人所有的社會合作住宅。該處開放給居住團體以重視社群參與、自主管理與持續營運的原則經營,房租則可根據成員的工作收入,給予彈性調整。巴拉米和夥伴們摸索出共享的日常生活形式:「房租不會成為我的生活壓力,這讓我更有餘裕能投入到有興趣的社會運動。我靠自己的雙手感受到這種生活方式所具有的潛力,也親身體會到生活可以創造出多少不同。」

那是他第一次深刻感受到不會被市場或政府決定市民「共有(commoning)」的居住形式,「整個dNM住房都是可負擔的住房」,巴拉米指出,面對逐漸升高的住房壓力,這次不僅止於複製過往的經驗,「我想投入5倍、甚至10倍規模的實驗性嘗試。」

實驗進行式:由使用者從無到有、共同打造的理想住房

dNM的住宅合作社建設計畫,是阿姆斯特丹第一個以「公共(commons)」為共同生活價值,並自力造屋的實驗,與透過住宅法人中介的社會住宅不同,住宅合作社可說是由使用者(住戶)從無到有共同打造理想的住房,每一位租客都是合作社成員,共同營運和管理財產。房產為集體擁有,且不用來營利,以房客租金償還興建過程的借款,也一同管理和經營社區。

此計劃建設經費預計600萬歐元(約新台幣2億元),除了市政府協助向銀行取得貸款和補助、租金貢獻,當中有8%財源則正在向社會大眾發起募資籌措,dNM希望藉由募資行動,邀請人們關心當前住宅危機,並支持開創住宅合作社造屋的可能性(截至本文刊登前,已達成目標金額55%以上)。

在2020年10月和2021年2月,dNM已分別開放兩次機會,讓有興趣的住戶提出入住申請。dNM的建築預計於今年第三季動工,並且在2023年正式迎接住戶入住。

對阿姆斯特丹市政府而言,dNM也是一項實驗性計畫,將成為市政府調整租房政策方向的依據,達成在未來5年陸續蓋出7,000處合作式住宅的目標。此一「公私協力」的模式,反映出長久以來「居住」的基本需求,確實位居荷蘭的政策核心,公部門用務實且彈性的做法,替青年找出路。

民間自建社會住宅,在台灣可能嗎?

從1989年無殼蝸牛運動到2014年的巢運,台灣走過抗議高房價的社會運動,後者重點主張中,亦有呼籲政府應鼓勵民間興辦住宅;到2019年居住正義改革聯盟延續無殼蝸牛運動的「夜宿東區」傳統,仍在訴求對抗高房價。都市青年身處在遲未緩解的房價、租金高漲的壓力鍋中,自力造屋是一項具潛力的「逃逸路徑」:不搬離城市,但離開房地產的市場邏輯。

雖然現實上,台灣缺乏荷蘭悠久根深的社會住宅傳統、也缺少有力的住房研究來要求中央政府全盤、清楚而長期的住宅政策,于欣可分析dMN案例指出,「阿姆斯特丹市政府會支持住房合作社,因為政府不需自行興建管理,但是透過適當的協助,以更靈活的方式,解決青年的住宅需求和城市的住宅短缺。」

台灣雖不可能全盤照抄荷蘭的制度,但公私合作的制度彈性,卻是值得效法的精神。

「台灣因為主要是單一的住宅生產模式,所以無法想像合作住宅,可是如果有不同的住宅營造、生產模式,就會有更多能力想像我們要住在什麼樣的房子,住宅會更多元,這就是合作住宅的核心。」于欣可表示,「可以學習他們解決問題的精神,對無法在市場、既有社會住宅框架的人,找到特殊使用需求、居住需求目的,給予制度上的彈性。」

台灣民間自建住宅仍缺乏公私合作模式與彈性制度的支持,雖然按照《住宅法》《民間興辦社會住宅申請審查辦法》,民間也可興辦社會住宅,但目前仍是零案,全數由國家直接新建。2019年,責任保證基隆第一住宅公用合作社(簡稱基一社)著手嘗試,希望成就第一例民間興辦社會住宅案例,土地的取得是第一個關卡。

政府目前的閒置土地開放給都市更新、興建文創園區等藝文活動,卻未開放給民間自建住宅活化使用。基一社透過深耕住宅議題的OURs專業者都市改革組織(簡稱OURs)協助詢問國有財產署,才確認「公有非公用之住宅區土地」,可以給予民間興辦社宅,也在協調過程中,取得基隆市的公有非公用土地標示清冊。

資金更是最主要的難題。《住宅法》第24條規定,政府得協助提供民間團體中長期資金,目前政府中長期資金主管機關為國家發展委員會,就有可提供的融資工具,然而「說主管機關可以幫你協助融資,但其實只是轉手送件而已,銀行不要還是不要,」OURs與社會住宅推動聯盟合聘研究員廖庭輝分析。

基一社目前正在向營建署爭取,由政府協助擔保向銀行取得貸款,未來可進一步向基隆市政府提出具體興建社宅計畫。

台灣未來式:開創制度彈性,容納多元住宅生產模式

台灣青年自力造屋的前景,在於兩個關鍵:政府應主動公布閒置土地並協助取得銀行貸款,建立合理的支持機制。

OURs執行祕書、政策研究員詹竣傑表示,OURs持續協助基一社興辦社宅,打通一條民間自建住宅的制度路徑,也希望促成第一個成功案例,給予更多有志於此的年輕人可以參考的模式。

民間自建住宅的活力尚須政府予以激發,但要深入解決住宅危機,有賴以住宅為核心的整體政策規劃。「歐陸的都市規畫,出發點都是住宅。但是在台灣,住宅是最末端。」于欣可如此點出。

台灣住宅政策的討論,目前只停留在囤房稅、社宅存量、容積獎勵等價格供需的層面,並未以住宅為核心,連結各層面的政策設計,做出全盤規劃。于欣可指出,「從住宅出發,可以談道路規劃、央行要求私人銀行放多少錢到房地產部門、可以談利率等問題。」以住宅研究為基礎,釐清問題癥結點,政府需跨部門合作且長期的政策規劃,才能以適當且完整的制度解決住宅問題。

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