政治改革一定要修憲嗎？

這次大選「侯康配」和「柯盈配」兩組候選人都主張內閣制，趙少康更說若自己就任一年內沒有推動內閣制就請辭副總統，而賴清德則主張維持現制，認為內閣制是虛位元首，若總統虛位化將不利於台灣面對中國威脅。

就如同以往一樣，在野者永遠高舉「內閣制」改革大旗，在位者則永遠反對。但現實是，《憲法增修條文》要求立法委員四分之三出席、出席四分之三決議才能提出憲法修正案的「雙3/4條款」，還要經過「選舉人總額半數」複決的超高門檻，讓修憲變成根本不可能的任務，永遠只能紙上談兵。

但事實上，要改變目前在野黨批評的「贏者全拿」、「超級總統制」等種種政治弊病，並非一定要透過修憲才能達成，單靠修法或其他政治操作，也可以監督制衡、民主的「check and balances」改善許多。

三組候選人中，談修憲最多的是柯文哲，《憲法》程度最差的也是柯文哲，柯文哲的修憲政見，根本就是一部拼裝車。柯文哲一方面說，要「召開國是會議，推動內閣制入憲」，另一方面又說，要「總統赴立院報告、接受立院各黨團質詢監督」、「行使閣揆同意權、閣員經立院聽證同意後任命」；此外還要「凍結考監兩院、三權分立確實制衡」。

我們姑且不談「推動內閣制入憲」與「修憲成為內閣制」，到底有何不同，是否會是「半套內閣制」的另一種說法，單單「凍結考監兩院」就是超乎想像的工程。

陳水扁擔任總統第二任時，的確曾因為監委難產，結果監院三年半沒有監委，似乎也不影響國家運作。但當時只是沒有監委，彈劾、糾舉權無法行使，審計權仍然照常運作，若要完全凍結監院，審計權被凍結，國家立刻停擺；而讓監委缺額，形同凍結彈劾、糾舉權，也是離「三權分立」越來越遠。

凍結考試院就更為複雜，考試院主管公務員的考試、銓敘、保障、撫卹、退休、任免、考績、升遷…，在不修憲的情況下，這些職權根本不可能全部移轉給行政院。而且考試委員並不像監察委員是「獨立行使職權」，考試院所有的事情都是合議制，一旦沒有考試委員，整個考試院立刻停擺、公務體系也會大亂。柯文哲的講法，是對考試權、考試院的完全無知。

柯文哲說要「總統赴立院報告、接受各黨團質詢監督」，這個可以不用修憲，依照現行法令就可以做到，但「行使閣揆同意權、閣員經立院聽證同意後任命」就必須要修憲才能做到，雖然《憲法增修條文》規定的「不信任案」與「閣揆同意權」可以相通，但「閣員聽證後任命」在目前憲政架構下根本無法達成。

更矛盾的是，總統到國會接受質詢、閣員聽證任命都是有「總統制」的特色，與「內閣制」完全背道而馳。柯文哲嘴上喊要內閣制，卻又加了一堆總統制的東西，這樣的憲政改革，絕對比現制更加是災難。

其實我們現行的《憲法》並沒有柯文哲口中那樣糟，李登輝當年修憲雖然挑了一個不常見的「（法國）雙首長制」，但對於整體配套和制衡還是有一定的用心，比今天朝野各種破碎的修憲主張來得好的多。

我們今天所有的憲政問題，並不來自於《憲法增修條文》本身，而是由於當權者不願意守憲、遵憲。2000年陳水扁當選總統，面臨朝小野大的情況，按照憲法的精神就應該「換軌」，讓國會多數黨執政，但陳水扁卻堅持少數執政，才產生很多權力失衡的亂象。

而所謂的「贏者全拿（Winner takes all）」的問題，一方面是因為立委改採「單一選區兩票制」，導致立委席次分配與總得票產生巨大的落差，以2020年立委選舉為例，民進黨的區域立委總得票率是45.60％、國民黨則是40.57％，但最終的席次卻是68：35。

而總統與立委的併選，更讓兩者的勝負高度相關，執政黨立委必須屈服於總統的意志之下，連最基本的自主性都沒有。若是能把兩者的選舉時間錯開，就能一定程度的提升立委的獨立性，讓立法院監督的角色變得更好。

台灣多數的選舉，都是在任期結束的前兩個月之內舉行，但總統立委的併選，則是行政權刻意為之，所以立委的選舉距離就職僅半個多月，而總統當選後還要等四個多月才能就職，這在2016年蔡英文當選後，「憲政空窗期」過長的問題就曾被熱烈討論過。

我們的憲法有「不信任案」的機制，解散國會之後立委的任期就會重計，只要透過不信任案的機制，就能讓兩者錯開，只是以往的最大黨或執政黨大多不願意冒這個風險。

試想，如果總統與立委的選舉錯開兩年，其實就有「期中選舉」的味道，會被視為是對總統的信任投票，總統在施政時必然會更加小心謹慎，而執政黨的立委也必然會給總統和行政部門更多的壓力，就可以扭轉目前「超級總統制」的亂象。

今年的國會幾乎注定是「三黨不過半」，如果柯文哲真的想要改變目前的憲政問題，其實不必在超高門檻、幾乎不可能達成的修憲問題上畫大餅，只要承諾兩年後會提出不信任案解散國會，很多看似是「憲政層次」的亂象，都可以獲得一定程度的解決。

但從柯文哲目前狂批國民黨的言行來看，柯文哲選後未必會和國民黨站在同一陣線，更可能選擇和總統勝選者合作，成為半個執政黨，以分食執政的大餅，所以也不必寄予太多的期待。

【作者 單厚之／媒體工作者】