施威全專欄／大地震後 美國與敘利亞搶奪救災敘事

施威全／倫敦大學伯貝克法律學校博士

天然災難會衝擊內部政治，救災工作正考驗土耳其總統艾爾多安（Recep Tayyip Erdoğan），強震發生時土耳其朝野正面對5月將舉行的總統與國會大選，艾爾多安聲望原備受爭議，現又陷入平時整備不足、災難時救災不力的指控。內戰已超過10年的敘利亞，有些反抗軍佔領區缺乏有治理能力的公權力機構，無力統籌救援物資，而敘利亞總統阿薩德（Bashar Hafez al-Assad）要求國際物資必須通過他領導的政府才能送往反抗軍佔領區，災難成為阿薩德面對歐美政府的籌碼。

災難影響政治，因為巨型災難考驗領導者的危機處理、指揮才能。不同於一般天災，政府科層組織只須按標準作業流程照表操課，危機處理的指揮層級較高，必須跨部門統合應變措施、調動資源，公部門作業立得即從科層組織轉型為扁平。即便是天災頻繁的台灣，中央與地方政府災害應變中心常常開設，風險管理應該已經成為國家治理的例行功能，但以八八風災為例，天災引發政治衝擊，政府威信遽降、內閣重組。若說領導人危機處理能力有限，其實太苛求，因為民選政治人物的從政過程不同於專制政體領導幹部的養成，以前蔣經國培植李登輝，曾經天天到臺北市長官邸等李登輝回家，細問市政、指導處置，持續約3個月；現在民主體制下無能也無心如此栽培政治人物。因此專業文官在危機中如何與政治人物的政治幕僚合作，整合優先次序，更重要的是發展一套上下都遵循的溝通語言與指揮架構。

災難影響政治，也因為救援的敘事決定了民眾滿意度，而救援的敘事未必等於救援的實況，民眾罵政府不一定是因為救援來遲。八八風災時，不管偏藍、親綠的政論節目都開罵，行政院秘書長陪父親吃粥、行政院長剪頭髮，兩件事成為代罪羔羊。綠營拿九二一大地震的李登輝表現評比馬英九在八八風災時的應變的應變，不盡公平，綠營忘了九二一當年也曾大力批判李登輝政府的災變處置，何況九二一大地震時李登輝擔任元首已12年，懂得藉重軍事體系調動救災資源、支撐政務部門。

救災的目的是損害管制，但對於政治人物而言，還必須具備政治敏銳度，不能單以理性邏輯思考救災的資源配置。2016年台南震災，某電視新聞台大量播放市長賴清德視察時鞋底脫落的影音，描述他不眠不休每天鎮守災區。鞋底脫落與危機處理能力無關但畫面有新聞賣點，藉著這梗新聞台與被報導者各取所須、雙贏，此案危機處理中形象管理的範例。

在土耳其，許多地方的救援仍在進行，機具未能抵達，受災民眾未能妥善安置，土耳其總統艾爾多安在他的首行視察時便宣布將發給現金。鈔票可以印、不能吃，危機處理首重減損，災難發生當下須救命，災難現場的搶救、醫療的救治、臨時安置以守護健康減低惡劣天氣的衝擊，都是首要工作，現金不是當務之急，即便有現金，當基礎建設毀損、物流受阻撓時，買不到東西保命。現金很重要，用於復原階段，但此時提出來，艾爾多安企圖主導媒體的災難敘事。

災難應變初階段，資源調度與資源配置是重點，這也是擁有公權力者的最大責任，此次大地震敘利亞與美國便為此對峙成僵局。敘利亞內戰已逾10年，除了敘利亞政府控制區外，其他地方被超過9種武裝力量佔領，這些反抗軍大小不一、政治立場類似或歧異，美國也有駐軍協助反抗軍佔據兩個區域，對抗敘利亞政府。敘利亞總統阿薩德要求國際物資必須通過他，要求國際救援力量與大馬士革當局協調，而美國的立場截然不變，隔空呼籲阿薩德不要延遲國際人道救援，拒絕與阿薩德對話。

2011年敘利亞內戰一發生，以美國為首的西方國家便加大2004年即啟動的對敘利亞政治、經濟封鎖，此刻美國沒因為大地震而減緩或暫停封鎖。美國宣稱其所支持的敘利亞在地醫療人力已立即投入搶救，也物資支持國際非政府組織進行救援，美國並感謝土耳其解綁邊境措施讓救援物資可以前往敘利亞災區。土耳其可以為了震災而彈性鬆綁政治禁令，但美國重申不改變對敘利亞的隔離。當天氣、損毀的道路與複雜的政治形勢延緩了救援行動，美國國務院發言人強調，美國對敘利亞的制裁不是救援遲滯的原因。

美國把責任推給大馬士革當局，但從阿薩德的立場，美國密謀推翻敘利亞政權是導致敘利亞內戰的原因之一，他的論點有西方媒體的支持，維基解密曾揭露美國外交電報的內容，從布希政府到歐巴馬政府，美國皆致力陰謀推翻敘利亞政權，支持反政府武裝力量，美國政府是敘利亞內戰的元兇之一。對阿薩德而言，美軍正在他國家的土地上推動武裝叛亂活動，即便有震災，美國也不暫時和緩其立場，美國才是災民的敵人。

災難處理即政治表現，這是無法逃避的現實課題，當公權力成功主導了災難敘事的話語權時，或許媒體的責任不在於聚焦政治人物的身影，而是更廣泛地與自媒體接合，找出真實的民眾敘事。

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