日本排放核污水政策之再檢視

《奔騰思潮》授權全文

作者：王冠雄 / 國立臺灣師範大學政治學研究所教授

日本宣布排放核污水

2011年日本311地震之後，福島核電站發生核洩漏，為了冷卻熔融的核燃料，日本政府決定灌入大量海水降溫，加上後續的雨水以及滲漏的地下水，每天產生巨量的核污水(radioactive contaminated water)。日本東京電力公司將核污水初步處理後放入儲存桶並堆放在核電站廠區中，不過由於核污水產生數量驚人，地震發生十年後，核污水的累積量到達約125萬立方公尺，相當於約550座奧運標準泳池的水量。日本政府於2021年4月13日宣佈排放核污水計劃，依據東京電力公司的說法，這些核污水含有多種放射性物質，經過專用設備淨化處理後，能夠去除大部分核物質，雖然像氚等物質仍會殘留，但經處理後的水(treated water)會符合國家與國際組織的標準。此一排放核污水計畫會於宣佈兩年後開始實施，為期30年。

距日本政府宣布排放核污水已經兩年，換言之，今年4月中旬開始就要進入當時所稱「兩年後」開始排放的階段。然而至發稿時間的當下（4月10日），仍未見到日本政府對於排放一事有任何進一步的詳細說明。綜觀此一涉及太平洋周邊國家海洋環境安全的重大事件，有幾點值得吾人留意。

國際法之國家責任

第一是在國際法上日本排放核污水決策應當負擔的國家責任。就以國際社會處理海洋事務必然涉及的基本文件《1982年聯合國海洋法公約》來說，日本排放核污水必然是對海洋環境造成污染，因為這種污染的定義為「人類直接或間接把物質或能量引入海洋環境，其中包括河口灣，以致造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚和海洋的其他正當用途在內的各種海洋活動、損壞海水使用質量和減損環境優美等有害影響」，日本政府的排放顯然是將能量引入海洋環境之中。

對此，日本政府的說詞經常為「處理後的水」在某些核物質的成分上已經降低到可以安全排放的程度，甚至舉例了若干其他國家核電廠排水的相關數據，表示日本排放核污水並非單一實踐，並且也與鄰近國家和國際原子能機構(IAEA)進行過磋商。

吾人需要理解的是一般核電廠運行的廢水並不會直接與反應爐的燃料核心接觸，因此排放出來的廢水除了溫度之外，其他含有的核元素不僅種類較少，而且含量極低。然而福島核事故而產生的核污水，事實上包含了反應爐降溫的海水、因結構受損而持續滲入的地下水等，其中所含的放射性物質之複雜與濃度之高，絕對無法與正常核電廠排放的廢水相提並論。

除此之外，《聯合國海洋法公約》對於陸源污染還有後續的規範，例如第194條第2項要求「各國應採取一切必要措施，確保在其管轄或控制下的活動的進行不致使其他國家及其環境遭受污染的損害，並確保在其管轄或控制範圍內的事件或活動所造成的污染不致擴大到其按照本公約行使主權權利的區域之外」；第195條進一步規定「各國在採取措施防止、減少和控制海洋環境的污染時採取的行動不應直接或間接將損害或危險從一個區域轉移到另一個區域，或將一種污染轉變成另一種污染」。更值得吾人留意的是第207條針對陸源污染還要求各國「應制定法律和規章，以防止、減少和控制陸地來源」以及「應採取其他可能必要的措施，以防止、減少和控制這種污染」。日本於1996年6月20日批准《聯合國海洋法公約》，其對該公約的內容本當有遵守的義務。

需顧及相關利益方

其次是對於此一排放政策的可能後果應當考慮到各利益相關方(stakeholders)的利益，這包括了鄰近國家、相關產業、環保團體以及民眾等。明顯見到的情況是自從日本政府宣布排放計劃後，受到接連不斷的抨擊，尤其是中國大陸、南韓、許多太平洋島國，甚至包括日本國內的漁業業者，對排放政策有極大的批評，但是並未改變日本政府的態度。

日本核污水會產生的影響極巨，最受到關注的是對於海洋生態的影響以及海洋生物資源的衝擊。國立臺灣海洋大學海洋環境資訊系特聘教授何宗儒應用衛星資料計算出流場模擬情況，若於北緯37.3度每日連續排放福島核電廠含氚核污水，隨著海流移動軌跡的機率密度分布動畫顯示，連續排放一年後，核污水可以沿著黑潮延伸向東流動到北太平洋中央，連續排放四年後會影響到北美洲西岸，七年後整個北太平洋均會受到影響。因此日本政府核污水排放政策對於海洋生態的影響將會是全面性的。

另外直接產生影響的是漁業，排放核污水到太平洋中，可能會導致放射性物質在海洋食物鏈中的生物累積，嚴重的話有可能導致魚類數量減少和生物多樣性的喪失，這種影響對在不同海域之間移動的洄游魚種可能會特別嚴重。這就會引發另一更實際的問題，亦即對秋刀魚的捕撈與銷售。

秋刀魚主要洄游於北太平洋，包括日本海、阿拉斯加、白令海、加州、與墨西哥等海域，其中又以日本海和阿拉斯加之間的海域為重要的漁場，包括我國、日本、韓國、中國大陸與俄羅斯在內均為秋刀魚的重要捕魚國。換言之，未來這些國家在北太平洋的秋刀魚漁業必然會受到日本核污水排放的衝擊。這當然引發相關漁業團體的反對，日本福島縣的漁業合作協會會長即表示反對排海計劃，因為這可能會引發有關當地海產的負面言論，並對當地漁業形象造成損害。臺灣區遠洋魷魚暨秋刀漁船魚類輸出業同業公會理事長雷祖綱就憂心表示，一旦臺灣漁業受到影響，「最壞的情況是臺灣漁業倒掉一半」，其中又屬對於秋刀魚漁業的影響最大。

決策需要透明化

延續前點所獲得的理解，對於解決與核災難相關的環境和公共健康風險的複雜性和挑戰性極高，決策過程中的透明度以及利益相關方的參與至關重要，這就是屬於決策過程中相當重要的「透明化」(transparency)要求。因此，日本政府要與利益相關方，包括當地社區、環保團體和鄰國接觸，並傾聽他們的關切。這包括提供有關行動的風險和潛在影響的詳細資訊，以及讓利益相關方有機會參與決策過程。

以受到影響最直接可能也是最劇烈的漁業社區為例，排放核污水對漁業資源的長期影響無法確定，需要有長期監測和研究的規劃來評估其可能影響。此一決策對漁業資源的潛在影響，突出了在管理核災難事故時需要透明和基於科學決策的重要性，更不能忽略利益相關方參與決策過程的必要性，特別是對於受到影響的社區。

然而在實務的操作上，日本政府的決策過程顯然沒有照顧到此一層面。日本全國漁業協同組合連合會（全漁連）會長岸宏即說，對於日本政府不顧他們的反對立場及要求審慎判斷，仍然做出排放入海的決定，感到非常遺憾，完全無法接受，將強烈抗議。

綠色和平東亞分部在日本收集到18萬3754份民眾連署書，要求日本政府不可向海洋排放核污水。綠色和平東亞分部氣候與能源專案主任鈴木(Kazue Suzuki)表示，如果日本政府最終決定將核污水排放至太平洋，政府在過去所舉行的公開聽證會以及與漁民團體的會議，都將淪為形式，因為公眾輿論顯然反對這個決定。

未來將如何？

本文的目的在於希望能夠引起大眾對於日本排放核污水可能後果的重視，因為福島地震所導致的核災難凸顯了與核事故相關的重大環境和公共健康風險問題，而日本政府將核污水排入太平洋（雖然是經過處理的）的決策則彰顯了關於如何降低可能風險的重要性。特別是核電目前仍然是許多國家的重要能源來源，尤其因為俄烏衝突所掀起的能源短缺危機籠罩全球，加上全球以實現碳中和對抗氣候變遷壓力，歐美日過去追求「去核」的政策已經出現轉彎，從美國《2022年降低通膨法》(Inflation Reduction Act of 2022)通過支持現有核電廠未來10年的運作，希望在能源轉型過程中確保電力供應穩定；到德國核電廠延後除役；再到日本甚至重新發展核電，全球核能發電大有重現之勢。國際能源總署(International Energy Agency, IEA)執行董事Fatih Birol在2022年6月下旬的報告中甚至指出，核能發電需要倍增，全球才有望在2050年達到淨零碳排的目標。

這些均是在思考核能政策時所需關注的基本議題，無論是否支持或反對核能，對於已經存在的核能設施以及未來的核能規劃，除了需要謹慎對待其安全性之外，國際之間的合作更是重要。本文前所論及的三個重點：國際法所賦予的國家責任、重視利益相關方的意見、以及決策透明化是日本政府排放核污水決策中所出現的缺憾之處，不僅是日本政府應當承擔的責任，也是各利益相關方應當要求日本政府重視的部分。特別是我國，為了維護相關漁業團體的利益以及整體國民的健康，對於日本排放核污水政策的反對立場必須堅定，尋求一切涉入諮商或監督的機會，畢竟我國亦是不容忽視的利益相關方之一。