是環保地板,還是環保天花板?

李念祖
中國時報
(圖/本報系資料照片)
(圖/本報系資料照片)

行政院日前宣告《台中市生煤管制自治條例》部分條文無效,理由是該自治區條例牴觸中央立法,也就是《空汙法》,也表示行政院宣告部份條文無效,是在兼顧環保與經濟發展下不得不做的困難抉擇。

自治條例第3條第1項跟第4項規定,不再核發新設固定汙染源生煤石油焦許可證,行政院認為這是無效的條文,因為它禁止而且剝奪了人民申請新設固定汙染源生煤跟石油焦使用許可證的權利,也牴觸了《空汙法》第28條第1項。

法務部人士也指出,地方制度法規定,地方自治條例的內容不得牴觸憲法有關中央與地方權限劃分的規定、法律保留原則及比例原則,若法規所涉事務具全國一致性,則不應由地方自行立法執行,否則將造成地方各行其是,行政院才宣告台中生媒自治條例部份條文無效。

簡單地問一個問題,中央立法訂下空汙標準的下限時,地方自治法人可不可以另訂較高的標準,以冀該地的空氣品質追上鄰地的水準?

如果答案是不可以,因這樣牴觸了中央的標準,那中央的標準究竟是地板還是天花板呢?從何時起,地板成了天花板;應該全國一致的下限,可以轉變成全國應該一致的上限了嗎?

問問憲法的規定吧!環境保護,在制憲時是以公共衛生這樣的詞彙所表達的概念。所以地方制度法也將公共衛生與環境保護並列一處。憲法分別規定了全國的公共衛生是中央委辦事項(108條),地方的公共衛生則是地方自治事項(109及110條)。所謂中央委辦事項,就是由中央統籌辦理或交由地方辦理的事務;所謂地方自治事項,就是由依據民主原則創設的地方自治法人,以民選議會與民選政府做為法人機關,依據地方民意自為治理的地方事務,中央不予過問。公共衛生是憲法已明文列舉事項,不是交由立法院裁決爭議的未列舉事項。

《空汙法》,是防治空氣汙染的中央立法,是委辦事項的立法,同時指定了中央與地方的主管機關。《台中市生煤管制自治條例》則是台中市本於憲法上的自治權限,用來管控空氣品質的地方自治立法。兩法併行的道理則是,台中市一方面受中央政府委辦執行全國一致的空氣下限標準;一方面也反映台中市的民意,制定了台中市防治空氣汙染較高的標準,以維護台中市的空氣品質。

台中市自訂較高的空氣標準,可能是想要追求比其他地方更高的生活品質,也可能只是鑒於台中市的環境狀態惡劣,用較高的空氣標準尋求改善之道,以期追近鄰近地方的空氣水準,一種卑微的願望而已。無論如何,台中市自訂較高的標準並不會對其他地區形成傷害,也不會違反中央的法律。因為中央規定的標準,是全國一致的空氣品質下限;以之為全國一致的空氣品質上限,說得過去嗎?台灣怎會有一種不得超過的全國空氣品質上限,不容地方違反?

《地方制度法》只是規定地方自治條例不得違反中央立法,卻缺乏中央立法也有可能侵犯地方自治權限的對應條文,似乎顯示了中央缺乏尊重地方自治的憲法意識。

衝突的源頭,其實已在行政院自稱處於兼顧環保與經濟發展的困難抉擇一語之中顯現。因為火力發電是經濟發展的需要,所以地方自治法人本於地方民意自訂地方空氣品質標準來限制排碳,以維護地方的空氣品質與居民健康,中央不允許。

「經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧」是憲法增修條文加課的義務。地方自治法人自訂地方空氣品質標準的自治條例,違反了這項義務嗎?還是中央不許地方自治法人通過地方立法建立地方環保標準才是違反了這項憲法義務呢?地方是主張自治以追求環保的權利,中央呢?是在主張國家的發展權?還是固定數量的排碳權?有無比例原則的適用?恐怕都不是行政院說了算數的憲法解釋問題。

(作者為東吳大學法律所教授)

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