【書評】《預兆：疫情失控紀事》：埋在組織底層的「L6」們挺身而出，彌補了美國官僚系統的缺失

文：歪帽旅人

在他（梅雪爾）看來，控管一場流行病，就像駕駛一輛奇怪的汽車：你踩下油門十五秒後，車子才會開始加速；車子加速行駛之後，你沒有煞車可踩。「又或者像看一顆星星，」他說：「你看到的光，全是多年前傳送出來的。當你看到一種疾病時，情況也很類似：你看到的，都是已經發生的事。」

CDC的強項，是準確弄清楚發生了什麼事，但問題是等到他們做到這一點時，戰爭也結束了。——《預兆：疫情失控紀事》

想像一下，如果你是一個有能力穿越過去回到2019年12月的科學家，這時的你已經知道一場世紀瘟疫即將在武漢爆發，而且手握充分證據，你會採取什麼行動？寫一封警告信給美國CDC或世界衛生組織（WHO）？透過臉書或推特發佈預警？趕緊聯絡莫德納或輝瑞，讓他們開始準備疫苗研發？

2020年COVID-19（嚴重特殊傳染性肺炎、新冠肺炎、武漢肺炎）疫情大爆發至今已經兩年多，病毒不斷變種，這個世界還不知何時能真正達成群體免疫，人們也難免會想：早知道如此，當初是不是可以多做什麼？為什麼疫情會失控，造成世紀災難？

其實就算沒有事後諸葛的「早知道」，我們的制度確實可以預先做點什麼。美國——這個全世界醫藥科技的領頭羊，掌握龐大的資源和財力，手邊早已有一份制定好了的大流行病應對計劃，理應帶領世界及早控制疫情，結果災情卻比其他七大工業國慘重，到底問題出在哪？

一場世紀之疫反映了官僚系統的慢性病，就在決策高層仍拒絕面對問題時，那些「L6」挺身而出……

一、「L6」們

「挺身而出的往往是個人，而且這種事根本不在他們原本的工作範疇內。」德瑞西說：「他們分佈在不同組織中，試圖盡一己之力，彌補整個系統的缺失。」

麥可．路易士的《預兆：疫情失控紀事》描寫的正是美國在面對COVID-19疫情爆發的早期階段，決策系統是如何失能、失控，而許多的中基層政府官員、民間組織和科學家又是如何力挽狂瀾的故事。這些幕後英雄不是決策高層，不是真正手握權力的人，而只是所謂的「L6」（six layers）——在組織結構圖上從領導人往下數六層，埋在組織底層的人。他們在官僚系統還在緩慢地啟動時，率先發出警告之聲，成為防疫的先鋒。

這些人有曾為小布希政府擬定大流行病應變計畫的公衛學者，有州政府的公共衛生署副署長，有和父親一起研究流行病學模型的中學生，也有掌握基因定序技術的頂尖科學家。對於大流行病的發生，美國政府並不是沒有警覺，尤其在911事件之後，白宮非常關注生化恐怖攻擊的影響，進而催生了許多相關的應變計畫。美國就像一支人才濟濟的棒球隊，有豪華的教練團和頂尖的球員陣容，資金雄厚，設備充足，開季前各方看好，但球季開打之後，卻是跌破眾人眼鏡：截止成書為止，美國人口約占世界人口百分之四，但COVID-19死亡人數卻占了全球死亡人數百分之二十，防疫表現遠不如其他歐美先進國家。

到底，這個國家哪裡病了？這只是美國川普政府的疾病，還是反映了某種更根本的問題？

二、是誰擋在人民和健康之間？

她（雀樂蒂）找到了一份舊的CDC大流行病應對計畫，將上頭的灰塵撣掉。就像所有CDC論文，這份也做得非常好。「他們實在應該改名，」她說：「不應該叫疾病『預防與控制』中心，應該叫『觀察與報告』中心，寫報告才是他們的強項。」

流行病的預兆如同燎原星火，一開始往往並不明顯，相關資訊也不充分，而決策者常常必須在這種不明朗的情況下做判斷，一旦錯過了先機，就會變成猛烈惡火難以收拾。這和我們的科學歷程是存在矛盾的：科學強調的是充分的理據，科學理論需要經過長期的測試和累積證據，才能被廣泛接受。防疫需要科學，但如果是用研究病毒的角度來進行防疫，那就太慢了。

當美國的CDC還在謹慎的蒐集證據和撰寫報告時，病毒已經攻入本土。但有勇氣負起責任的高層並不多，他們害怕犯錯；誰都不想承擔錯誤決策的風險。一旦出現了像1976年豬流感那樣的假警報，做出決策的人不只丟掉烏紗帽，恐怕得背負終生罵名。於是在官僚體系中常見的情形上演了：他們等待，他們將責任劃分成更多責任，開一個又一個的會議，但就是遲遲不做重要決定。

在新流行病爆發之初、還沒有疫苗和抗病毒藥物之時，特別需要政府公衛體系的介入，非藥物介入措施（NPIs）可以大幅減緩疾病的傷害，這也是小布希時代就已經制定的大流行病應變計畫的核心，但當問題真的發生了，決策者舉棋不定：限制社交活動會不會影響經濟？會不會引發民怨？會不會影響選舉？一連串的政治考量和權力鬥爭，讓這個國家陷入難以補救的重症。

當L6們試著進入體制裡，將自己的長才貢獻給國家進行防疫時，卻發現困難重重：這個系統表面強大，實則漏洞一堆，小從郡政府醫療單位E化不足、大至營利導向的醫療企業複合體的壟斷，還有聯邦和州政府間的政治鬥爭……

擋在人民和健康、病人和有效治療之間的，是整個「系統」——原先我們建構它來解決問題，結果它本身卻成為最大的問題。

三、行動才有出路

也許今天在另一個平行世界裡，病毒不知道發生什麼突變，導致疫情沒有發生，那是不是代表川普政府做對了呢？如果像1976年豬流感那樣，CDC提早預警，並制定大規模疫苗接種計畫，結果疫情沒發生，還出現了許多接種疫苗的不良反應，我們可以說CDC錯了嗎？

一個政策其實不應該以成敗來論英雄，但我們常如此做，而忽略了一些很重要的細節和專業考量。在疫情沒有爆發的平行世界裡，人們根本不會在意政府是否有做好防疫準備；而在1976年的情況裡，人們可能會抱怨政府超前部署得太過份。一般人關注的，是眼前的事物，而不是難以看見的預兆。

有時合理的戰術沒辦法造成好的成果，而錯誤的戰術卻很意外的贏了球，短期比賽確實可以見到這樣的情況，但長期下來，恐怕就不會那麼幸運了。決策的對錯如果仰賴運氣，而不是合理性和專業，那誰敢負起責任呢？誰敢冒些風險、採取行動尋找正確的逃生道路？

不論危機最終有沒有發生，也不論採取的是被動的還是積極的作為，其實政府、科學界和整個社會應該建立一個合理的檢討機制：危機控制住了，但其實哪些地方還可以改善？危機爆發了，哪些是人力無可避免，哪些是人為疏失？

在《預兆：疫情失控紀事》這本書中，呈現了一個關鍵的問題：整個官僚體制因為不敢冒風險，而使整個國家陷入更大的風險；對於官僚的思考框架和緩慢應變，病毒是具有免疫逃脫能力的。

四、所以川普呢？

不論是《疫苗戰爭》或是《預兆：疫情失控紀事》，這些書主要描述了政府裡中基層官員在面對疫情爆發時的想法和作為，有些人專注於疫苗的研發量產，有些人則努力推廣NPIs和病毒篩檢，但白宮高層中的高層——川普總統，卻好像個幽靈，面貌模糊不清。他才是真正有權力做決定的人，他究竟得到什麼資訊，他到底在想甚麼？

也許對他而言，有比新冠疫情更重要的考量，也許在他的想法裡，疫苗和抗病毒藥物比NPIs重要。為什麼高層的想法會和基層、甚至和民眾的落差那麼大，這只是川普的問題嗎？我個人相當期待有一天能理解這些「L1」們的想法，其實，最該和人民交換想法、調整自己的心態的，正是他們。

五、跳脫框架

為了讓政府或大型組織運作得更有效率，我們發明了官僚系統，希望專業分工、權責分明的科層體制能為人類解決問題、帶來幸福，這個系統有自己的規則和程序，現代人也離不開它，但有時候，身處於系統之中，會讓我們無法以其他的角度看待問題。

你可能是一個系統的高層，或者只是其中一個小小的螺絲釘；你也可能不在系統裡，卻每天得跟它打交道；或者，你成了一個系統的受害者。人的一生跟系統脫離不了關係，但是，我們可以嘗試著跳脫既定框架去觀看、去思考，問題解決之道，很多時候教科書不會寫、學校不會教、官方政策裡沒有，它們顯而易見，卻是在系統之外。

一場大流行病，一場病毒入侵，讓人看見系統的慢性病和無能為力，但那眾多跳脫框架的「L6」們，彌補了系統的缺失，也在在展示了人的勇氣、創意和無限可能性。

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