最弱勢者保不住？國民年金的下一步

文／曹馥年

在已繳國民年金者裡，出現了「年金貧窮」族群？蔡政府年改手術先動了佔全體老人1成的退休軍公教，其他弱勢高齡者的晚年保障問題仍懸而未決。300萬老人還在等待放心變老，社會間的改革對話，迫不及待。

蔡英文總統在今年（2019）元旦文告中表示，將由行政院規劃方案，讓收入較低者優先分享經濟紅利；也在其Facebook粉絲專頁寫道：「政府應該照顧弱勢者，並減輕他們家庭的負擔，這本來就是國家的責任，也是我相信的價值。

高齡少子化的台灣，已成為全世界人口老化速度最快的國家之一，年金水庫入少出多，各項年金面臨財務危機。若公共年金保障不足，養老只能指望個人儲蓄或子女奉養，卻未必人人都有家庭、存款當靠山。分享一次性的經濟紅利之外，政府如何張開一張長久的經濟安全網，接住青年人口的扶老壓力、讓老人生活得有尊嚴，也防止落在社會福利體系外的邊緣戶繼續墜向老年貧窮？

＊辛勞一生，老年年金卻低於貧窮線

台南市仁德區成功里長鄭晴而，8年里長生涯最操煩的，就是怎麼幫那些擺盪在貧窮邊緣的里民活下去。這些經濟弱勢家庭，有些因為還有一棟破房子申請不到中低收入戶補助，有些無法靠微薄的國民年金保險老年給付安度晚年。他們的孩子剛出社會，立刻背上照顧病弱父母的重擔。

這群經濟弱勢、年邁的里民，常向鄭晴而吐露兩個擔憂，第一個是給付少到低於最低生活費（貧窮線）（註1），不足以生活；第二個是萬一年金破產了，他們會不會什麼都沒有？

65歲的家庭主婦阿葉（化名），丈夫因一場肇逃車禍重傷，智力退化成7歲小孩，她靠家庭理髮與先生的身心障礙補助照顧先生與3個孩子，鄭晴而常送米、麵給她。

「吃飯都不夠，根本存不了錢，」阿葉說，原本先生還能走路，後來退化到癱瘓，直到過世。她照顧先生23年，耗盡存款與健康，現在她的生活與醫療開銷每月1萬多元，卻只月領4,816元的國保老人年金。幸好孩子都已出社會，能幫她負擔一些。

「萬一沒孩子，我不知道該怎麼辦。」子女得養自己還要養她，她擔心同住的兒子沒錢結婚。

鄭晴而甚至跨縣市幫忙找過急難救助。有位里民攢下菜錢，幫忙住在新北市的貧困妹妹繳清積欠的國民年金，卻發現繳清10年保費，領到的老年年金卻不滿5,000元，根本不夠養活妹妹與相依為命的孫女。

「大概是因為有房子，妹妹的中低收都過不了，但房子能吃嗎？」這位里民對鄭晴而埋怨。

里民的妹妹是65歲楊阿嬤，大半輩子在電子工廠搬零件。先生慢性病過世後，留給她一戶位於市區卻年久失修的老公寓。楊阿嬤前科累累的兒子，11年前和前女友生下孫女後推給她照顧，她提前退休顧孫，一次請領勞保老年給付80多萬元，全被兒子騙光。

由於國保老年年金太少，楊阿嬤忍著腰背舊傷撿資源回收，每月賺幾百元補貼生活。晚餐的餐桌，只有兩碗飯，煎顆蛋，再炒盤青菜，孫女偶爾會從學校打包營養午餐的肉回家。

「這日子不是人在過。」楊阿嬤數度想不開，但捨不得孫女，忍下輕生念頭。

＊女性更易「又老又窮」

走進台灣各角落，很容易見到老年女性擔起家庭照顧責任的景象：她們挖蚵、做手工、撿資源回收、做家庭理髮、推車賣菜⋯⋯根據政府統計，台灣有過半的老年人口落在收入最低、最貧困的家戶，這些辛勞女性，往往是其中一分子。

她們撐著年邁身體與病痛也要賺取微薄收入，是因為生活沒有給她們選擇的餘地。衛福部「106年老人狀況調查」顯示，台灣4成老人平均每月可用的生活費為6,000～11,999元，經濟來源主要仰賴政府救助或年金，有2成表示錢不夠用或相當困難。

相較男性，女性的生命軌跡，讓她們更容易陷入老年貧窮。

中正大學社會福利學系副教授王舒芸分析，根據2018年的主計總處人力資源調查統計，25～44歲的男女就業率，分別為9成5和8成；到了45～64歲，仍在職場的男性為7成5，女性則降到5成。男性離職原因往往是就學、求職、換工作，女性則多為照顧家庭。

她感嘆，台灣女性不僅平均薪資低於男性，工作年資短，無法像男性一般累積較優厚的退休保障；加上女性平均壽命較男性高，晚年歷經的貧窮日子，恐怕會更長。

＊不合時宜的制度，公共年金救生索搖搖欲墜

對楊阿嬤與阿葉這樣未達社會救助標準的老年貧窮者而言（註2），政府的公共年金，是她們經濟安全的救生索。

台灣現行的國民年金保險，將年滿25歲、沒有勞保、軍公教等任何社會保險的國人自動納保，繳清保費，就能有老人年金等5種給付（註3），可說是讓經濟最弱勢的一群人，在晚年有一層基本生活保障。

不過就像鄭晴而常聽到的第一個擔憂，這層老年保障實在太少。

以國保為例，台灣約有310萬名65歲以上老人，其中近半的139萬人，正在領取月給付3,791元的國民年金。以國保現行只有4成2的繳費率，想提高給付，難上加難。

甚至有老人連最後一線保障都負擔不起。根據衛福部「106年老人狀況調查」，17萬名老人在65歲前沒繳國保，近半原因是「失業或家中經濟狀況不佳」。沒繳保費，代表半毛年金都沒得領。

事實上，就像鄭晴而常聽到的第二個擔憂，隨人口結構改變，各項年金破產危機已步步進逼。

國家發展委員會去年公布未來50年的人口推估，根據推估結果，台灣將於2年後，也就是2021年進入人口零成長，4.4名青壯年扶養一名老人；到2040年，青壯年人口跌破6成，每2位青壯年扶養一位老人。工作賺錢的人變少，基金水庫將逐漸乾涸。

台灣大學社會學系教授薛承泰研究人口問題，也是前政務委員。他感嘆：「數十年前設計的制度，想不到今天人口會老化這麼快。」

他指出，現行勞保、軍公教退撫採「隨收隨付制」加上「確定給付制」，「隨收隨付制」是最常見的年金財務型態之一，以當年度勞動人口所繳納的保險費收入，支付該年度的保險給付，適合「工作人口大於退休人口」的人口結構。薛承泰強調，以繳保費人口養退休人口的財務設計，在人口平衡時運作順暢，待年輕人口下降、經濟狀況不佳，基金投資報酬率偏低，就可能虧空或逆轉。

「台灣（社會保險）保費費率低，政府分攤比例高，只要活得久，領到的年金總數必然划算，」薛承泰解釋。但他進一步分析，越來越多工作人口將轉向領老人年金的行列，台灣年改若只著眼財政，不從少子化下手，那麼減少的勞動人口是無法解決快速增加的老年問題。

＊年改仍未解決9成老人晚年保障

台灣依不同職業別有13種年金制度，提撥率、給付率、請領資格等都不同。由於複雜的歷史與政治因素，雖然台灣人口早在20年前就大幅下滑，世代互養的年金制度明顯將走向崩潰，年金改革仍被視作燙手山芋。蔡英文政府2016年執政後，為確保年金基金餘額不會在一個世代內用盡，針對軍公教進行年改，2018年全面上路，影響33萬人。

「退休軍公教人口只佔全體老人的1成，年改改了軍公教，仍沒解決其餘9成老人晚年保障問題，」曾任國家年金改革委員會民間委員的劉侑學表示，例如軍公教改革撙節的支出，只會回到個別基金本身，延後基金的壽命，與其他職業別的退休生活無關。

他指出，現行年改策略是「多繳、少領、延後退」，但建立在世代互養的年金制度，與人口老化變動息息相關。若未來勞保年金在完全沒有基本保障下做福利刪減，等同把老人照顧責任丟回家庭，讓家戶內進行所得移轉，仍然是世代問題。

劉侑學認為：「政府把老人照顧好，解決年輕世代壓力源，就是最大的世代正義。」

＊家庭與個人，恐將擔負更多照養責任

高齡少子化撼動年金結構，不只是台灣的困境，也是全球的困境。

成立於二戰末期的「世界銀行集團（World Bank Group）」（註4），曾在1994年提出「政府、企業、個人」三大支柱的「三層式老年經濟保障模式」。隨戰後嬰兒潮退休，人口結構大幅改變，2005年，世界銀行將三柱年金的概念擴大為五柱的「多層次保障」（multi-pillar pension system），並將倫理性的「家庭奉養」納入結構。就像阿葉的三名子女，當母親的老年年金不足生活，他們將擔起較重的經濟責任。

學者認為，這可解讀為在全世界主要國家人口急速老化下，政府隨收隨付、且確定給付的年金制度終將無以為繼。在頂層納入家庭道德倫理概念，意味養老不可能單靠政府，家庭與個人得為自己的晚年多些擔負。

政治大學風險管理與保險系教授王儷玲曾任金管會主委、中華民國退休基金協會理事長，她認為，晚年人生不只是有沒有錢過日子，還要考量長照等問題，這可能也是世界銀行將家庭倫理責任納入架構的原因。

「要保障退休生活，企業與個人負擔的比例，一定會逐步增加，」她指出，尤其台灣各項年金基金的管理績效不佳，除非透過更專業的管理增加投資績效，否則都將走向入不敷出。「我們需要更多不會倒閉的保障措施，」她認為政府應該要給年輕人更多稅賦優惠，鼓勵購買保險、基金，或有勞退帳戶，「這才是實實在在的。」

王儷玲不否認這個趨勢會拉大老年安養的貧富落差，就算政府承諾負擔弱勢老人的晚年，「但這又會把（安養財源）責任推給下一代的年輕人，造成隔代財富轉移，債留子孫。」

由全球35個市場經濟國家組成的經濟合作暨發展組織（OECD），多數國家的年金制度和台灣一樣是隨收隨付、且確定給付，同樣面臨人口老化、入不敷出的問題。

薛承泰表示，OECD國家30年前就開始年金改革，除了降低給付、延後退休等常見手段，也從多個面向多管齊下，例如透過加強基金績效增加財務穩健；同時提高退休保險涵蓋率、增加私人自願退休方案比重。對於繳不起保費的弱勢者，則大多採補貼或減免方式等方式協助。

＊政府應架設基本經濟安全網

對於強化企業與私人責任的退休金制度，劉侑學則提出不同的思考方向。

劉侑學指出，西歐國家改革公共年金時，為彌補因刪減年金造成的所得短差，政府會提出稅收減免的誘因，鼓勵雇主提供一套企業退休金計畫，或透過與工會集體協商出退休金方案。不過工會協商機制難套用在工會涵蓋率低的台灣，無業者也自然不在保障範圍內。

部分國家例如法國、義大利，政府給予稅賦優惠，鼓勵個人購買壽險與年金險，希望退休者能維持與過往相同的所得替代率。問題是，儘管優惠再多，窮人仍買不起私人保險，這等同拿全民稅收補貼原本就有經濟能力的人，拉開晚年的貧富差距。

也有國家採法人化經營，把年金基金交給專業投資，提升獲利，但這等同讓人民的退休老本仰賴金融市場表現，風險過大。2008年雷曼兄弟破產事件，就有不少國家的年金基金大幅萎縮。

年金私有化已是世界趨勢，隨著公共年金縮水，沒有工作、沒有所得的經濟弱勢者將首當其衝，加速走向老年貧窮。

國家發展委員會研究發現，許多OECD國家為避免公共年金給付額偏低、導致只能靠公共保險生活的貧困者落入「年金貧窮」（pension poverty），在刪減公共年金給付時，也透過保障低所得者年金所得替代率和最低給付額度等方式減少衝擊。例如芬蘭建立「最低年金制度」，提供退休者基本的給付額度，保障生活水準。

相對王儷玲認為台灣人的退休老本再也無法單靠政府，而是要自己著手準備；劉侑學則認為，社會永遠存在一群無法「靠自己」存老本的人，政府得想想，如何避免讓他們在晚年越活越窮。

劉侑學指出：「不是反對老人有更多元的退休所得，但政府要建立不論貧富都能得到保障的經濟安全網，這是國家的責任。」

＊下一階段的年金改革迫在眉睫

10多年來，台灣政界、學界、民間團體提出大國民年金、基礎年金、基金法人化等五花八門年金改革建議，政府目前的作為，卻只以「繳多、領少、延後退」的福利刪減，逐一延後各個職業別年金的財務危機，財源不足、行業不平、世代不均的根本困境依舊無解。

行政院年金改革辦公室指出，整合不同職業別，建構確定給付的大國民年金保險體系，會是較為可行的方向，不過這需要社會對話，所以留給中長期年改機制。但是國發會推估，台灣將在7年後邁入2成人口是老人的「超高齡社會」；15年後，台灣有一半的人超過50歲。

慢慢來的對話，已趕不上人口的老化，下一階段的年金改革迫在眉睫。

蔡英文總統在選前提出的年金制度目標之一，是「給付水準必須讓國民的老年生活不虞匱乏」。總統任期邁向最後一年，300萬老年國民以及更多擔負扶老攜幼壓力的年輕世代，仍在盼望著如何「不虞匱乏」地放心變老。

註1：衛福部公布的最低生活費標準，2019年台灣省最低生活費為12,388元。

註2：中低收入老人生活津貼等。

註3：包括老年年金、身心障礙年金、遺屬年金的年金給付，以及生育、喪葬的一次性給付。

註4：並非實體銀行，是包含國際復興開發銀行等5個組織的聯合國的專門機構之一，最初目的是協助歐洲、日本等國戰後重建，現在則提供貧窮的會員國經濟發展所需的信用貸款、資金與技術援助、財經政策諮詢等。

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