本報特約--宏觀縱覽/陸重拳整治地方債風險

有大陸機構地方負責人對記者表示，回過頭來看，2014年大陸全國統計債務進行債務置換的時候，那些如實上報了當地債務的地區現在壓力比較小，中央基本都給了額度進行置換，但是很多地方上報的時候其實隱瞞了不少債務，現在又趕上嚴打亂融資，這些地方的壓力很大。

年底時節往往是多事之秋，地方政府“自曝家醜”，風險事件頻出，這些零星事件的背後，是地方政府債務風險暗潮湧動。2017年是金融強監管大年，防範系統性金融風險的重要性怎麼強調都不為過，地方債務風險正是重要風險點之一。

大陸財政部近日首次公佈了2017年全年地方債餘額16.5萬億，審計署在年底的一份報告中表示“大陸地方政府債務風險總體可控，個別地方政府違法違規或變相舉債，風險不容忽視”。多位元地方財政專家對記者表示，大陸地方政府債務的一個重大風險是隱性債務過高。

“雖無法估計隱性債務的量有多少，但是從不少地方發生的風險事件裡還是能看出來壓力很大的，類似前幾天雲南國資逾期的事其實不少，只是這件被曝出來才引起關注。”一位承接政府專案的機構地方負責人對記者表示。

當市場普遍感知到的時候，風險其實已經醞釀多時，監管者則更是早已知曉，早在2010年以後，就開始陸陸續續出臺針對防範和化解地方政府債務風險的檔，其間受累經濟下行壓力也歷經曲折反復。而2016年10月以來的這一波重拳，從出文節奏到懲罰力度，從多部門聯合整治到約束政府、限制機構、問責官員多角度出手，對整個地方政府舉債生態鏈條形成一股高壓。

隱瞞債務地方壓力大風險事件趨頻繁

按目前市場通行的理解，地方政府的債務主要由地方政府債和城投債構成，前者的發行主體是地方政府，後者的發行主體是隸屬於地方政府的投融資平臺。從一級發行市場來看，2017年全年地方政府債和城投債同比2016年均有較大幅度的下滑。

據Choice金融終端顯示，去年全年地方政府債發行量為4.36萬億元，同比2016年的6.46萬億下滑33%。另外，中債口徑的城投債去年全年發行1.93萬億，同比減少23%，同時總償還量環比增33%，由此去年城投債的淨融資額自2016年的1.44萬億下降68%至0.52萬億。

上述機構地方負責人對記者表示，回過頭來看，2014年全國統計債務進行債務置換的時候，那些如實上報了當地債務的地區現在壓力比較小，中央基本都給了額度進行置換，但是很多地方上報的時候其實隱瞞了不少債務，現在又趕上嚴打亂融資，這些地方的壓力很大。

“像雲南、貴州等西部一些偏遠的地區現在融資的成本都到了11%-12%左右，一些特殊的項目甚至還有15%的，債務壓力可想而知。”有機構人士對記者表示。

債務置換是中央政府推出的解決地方政府債務問題的另一個重要手段，其意圖是以低成本的地方政府債去置換高成本的非標、貸款和城投債等。不過，對於債務置換對緩解地方政府債務壓力的效果，一位信託機構人士用“杯水車薪”一詞對記者進行形容。

另一方面，風險事件似乎比較頻繁地出現。一位元金融機構投行人士對記者透露，現在行業內知道的融資平臺逾期行為可以說不少，其所在機構承做的東北某市平臺專案就曾逾期一年。“這些是資本市場的專案，出了問題容易公開，其實銀行有更多問題專案。”

大陸中央早已在加強對地方政府債務的管理，2014年《國務院關於加強地方政府債務性債務管理的意見》（國發43號文）和2015年1月1日實施的新的《預算法》是個分水嶺，也是目前地方政府舉債的綱領性檔。43號文剝離了融資平臺公司的政府融資職能，這一職能逐步被規範的地方政府債券所代替。隨後，針對融資平臺的限制越來越嚴格。

最近一輪規範整治行為始自2016年10月，之後財政部陸續出臺多項檔，從檔脈絡上，業內將中央對地方政府舉債的監管思路概括為“開正門、堵偏門”或“修明道、堵暗艙”。具體而言，一手強調融資平臺與政府劃清界限，同時嚴打違規舉債行為，如財預50號文、87號文以及一系列針對違規舉債行為的懲罰公告等；另一手則在細化債務限額管理，拓寬地方政府債融資管道，如89號文、62號文、97號文等鼓勵發行專項債，試點土儲債、公路債等品種。

監管限制的對象是地方政府和金融機構，受到直接衝擊的是地方融資平臺，地方融資平臺是地方政府預算外最主要的融資管道，同時也被視為地方政府違法違規舉債行為的“溫床”，中央政府自2010年以來就一直在出文對此予以規範，規定金融機構為平臺融資不得要求政府出具擔保函等形式的擔保，規定地方政府不得以土地儲備為名義為非土地儲備專案舉債，不得以地方政府債以外的任何方式舉借土地儲備債、嚴禁將金融機構以及非金融類公司的融資行為納入政府購買服務等。

聯訊證券董事總經理、首席宏觀研究員李奇霖對記者表示，現在看來，2015年以後發行的地方政府債務都有風險，“可以兩個維度來看，一個是財力比較弱、對舉債依賴比較大的地區，比如內蒙古、山西、雲南和貴州等，另一個是當地融資平臺特別多的地區，比如江蘇，疊加符合這兩點的地區風險更大。”

規範地方政府舉債路漫漫

“我這麼多年做下來的感受是，中央對地方亂舉債的行為心知肚明，所以一直在出各種檔很有針對性地在堵，每出一條限制，地方就會想辦法繞過去，然後創新出一種新的方式，比如這些年不斷出現的隱性擔保、明股實債的PPP專案和產業基金、偽政府購買服務等，以後肯定還會有其他的。”上述信託機構人士對記者表示。

這一現象也體現在統計資料中。比如，2010年，大陸國務院發文明確要求只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司今後不得再承擔融資任務。但2013年12月30日公佈的《全國政府性債務審計結果》顯示，該規定出臺後，仍有533家只承擔公益性項目融資任務而且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司存在繼續融資的行為。

另外，2014年的43號文明確剝離了融資平臺公司的政府性融資職能。Wind口徑的城投債新發行額，2014年為19175億元，2015年小幅回落，降到了18064億元，2016年又重新上升到了24761億元，相比2015年增加了37.1%。

銀監會針對地方融資平臺採取“名單制”監管，即針對名單內的平臺企業予以規範，按季度動態更新名單。自監管限制平臺融資後，大量融資平臺謀求退出該名單。2017年銀監會公佈的最新名單資料顯示，去年共有136家平臺從名單中退出，是最近4年來退出數量最多的。

“最開始名單的本意是認可這些平臺的融資資格，對具體的業務操作進行規範，但是後來由於對平臺限制太多，名單制變成了‘雞肋’，留在名單內受到約束太大，很多融資沒法做，其實退出去就是為了繞過這些監管條件，說到底就是為了更便利的融資。”一位元地方政府引導基金人士對記者如此表示。

一位撮合地方政府專案方和金融機構資金方的仲介人士對記者透露，每一次檔下發限制一些行為之後，其實都是地方政府、金融機構還有仲介等所有參與方大家一起來想辦法如何把專案報表做得符合審批規定，但是項目、資金用途實質上都沒有變化。“比如剛出的新規，信託委貸被限制了，我們一個客戶的專案按原計劃沒法做了，我們現在的想法打算做成應收賬款買入返售的方式。”

一位元接近財政部門的財政專家對記者表示，無論從債務壓力還是政績考核的角度，地方政府都有融資的動力。現有體制下監管上的癥結在於，從級別上來說，財政部門沒有辦法有效地約束地方政府的行為，以後多部門加強溝通協調，聯合監管將是個重要方向。

  【中央網路報】