東協力求團結 緬甸危機恐令形象破功

東南亞國家協會(ASEAN)年度外長會議在7月12日閉幕，但隔了一天東協才正式發佈聚焦緬甸危機的聯合公報，令外界對東協立場是否真的團結一致產生雜音。

東協年度外長會議落幕

東南亞國家協會在印尼首都雅加達召開的外長會議，已在7月12日閉幕，這是揭示東協外交立場的年度重頭戲，特別是懸而未決的緬甸危機，更是今年東協面臨的首要議題。自從2021年2月軍事政變推翻翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)領導的緬甸文人政府以來，緬甸暴力持續升溫、軍政府血腥鎮壓異議人士，引發國際社會對緬甸人權的關注，東協也承受了處理這場危機的壓力。

東協成員包括今年輪值主席國印尼，還有馬來西亞、新加坡、汶萊、泰國、柬埔寨、越南、寮國、菲律賓和緬甸等國。雖然緬甸仍是東協成員，但因為軍政府遲遲未能落實和東協達成的「五點共識」和平倡議，使得緬甸軍政府官員被禁止參加東協的高層會議，包括這次的東協外長會議。

然而，孤立緬甸並非東協的本意，藉由團結立場來迫使軍政府執行五點計畫，進而結束暴力、重啟談判來解決危機，才是東協主打的策略。但隨著緬甸軍政府無視國際批評、並拒絕與反對派接觸下，東協策略難以見效，使得東協2年多來信誓旦旦要化解緬甸危機的說法淪為空談，光是要不要和緬甸執政的軍政府重新接觸，就存有不少歧見。

泰國要走自己的路

凸顯出這項分歧的是泰國。泰國一直在推動與緬甸將領的重新接觸，卻遭遇東協其他夥伴的反對。泰國在6月表示，「現在是東協在領袖層級與緬甸全面重新交往的時候了」，因而邀請東協、印度和中國外長以非正式會談方式討論緬甸問題。結果新加坡、馬來西亞和印尼表態拒絕參加，而非東協國家的中國和印度因為和緬甸邊境接壤，則受邀與會。

此外，根據東協領袖在2021年4月的雅加達會議中，和緬甸軍政府領袖敏昂萊(Min Aung Hlaing)達成的五點和平協議，敏昂萊承諾准許東協特使和遭到罷黜並監禁的緬甸領袖翁山蘇姬、以及其他人士見面，以促進緩解危機的對話，但這項和平計畫遲遲未能履行，東協卻束手無策。然而，泰國外交部長董恩((Don Pramudwinai)在東協外長會議期間表示，他已經和翁山蘇姬會面。這是翁山蘇姬自政變被拘押後，首次與外國特使會面。

泰國在緬甸議題上走自己的路有其理由，主因雙方有長達2千公里的邊境接壤，緬甸的問題會影響泰國的邊境貿易與投資，例如泰國的石油和天然氣要從緬甸進口。至於其他像是在緬甸的詐騙集團民眾、泰國民眾越境到緬甸非法工作、以及毒品與人口販運等問題，都是曼谷當局迫在眉睫要處理的問題。

聯合公報遲到凸顯內部分歧

內部分歧甚至導致東協外長會議的聯合公報，延後了1天才發佈，而媒體引述匿名消息人士透露，聯合公報最終版本耗費多時，是因各國仍對內容和措辭爭論不休。因此，儘管公報中強調，五點共識仍是解決緬甸危機的主要依據，而且所有相關各方將採取具體行動，譴責任何導致情勢升級的行徑、並創造具包容性的全國對話，但東協對於緬甸危機難以取得共識似乎已是不爭的事實。

根據東亞論壇(East Asia Forum)報導，新加坡南洋理工大學(Nanyang Technological University)專家廖振揚(Joseph Liow)表示，隨著大國競爭讓東南亞蒙上陰影，區域團結已變得更加迫切。然而，多樣性、分歧和爭端仍是東南亞的重要特徵，對團結構成重大威脅。而緬甸危機正是東協凝聚力所面臨的最急迫挑戰之一。

專家認為，儘管東協在向緬甸軍政府領導階層施壓的過程中，努力保持表面上的團結，但成員國之間在這項問題的分歧，已削弱了東協解決危機的前景。而泰國對緬甸明顯的寬鬆姿態則和其他幾個東協成員國形成鮮明對比。過去國際特赦組織(Amnesty International, AI)就曾公開喊話，要求東協領袖不能再持續拖延，必須挺身而出處理緬甸的狀況。

根據美國有線電視新聞網印尼頻道(CNN Indonesia)報導，印尼戰略暨國際問題研究中心(CSIS)專家瓦法(Waffaa Kharisma)認為，越來越多的東協成員國在應對地區各種問題時「單獨行動」，各自採用不同方式處理問題，各國意見分歧讓東協難以達成共識或共同發聲。

1967年成立的東協，在走過了半個多世紀的漫長道路後，正在地緣政治不穩和美中競逐下，面臨著與日俱增的挑戰。廖振揚表示，這些挑戰一方面強調了東協的重要性，因為除了東協，東南亞沒有其他平台能保護區域的政治經濟穩定。但是，除非東南亞國家能夠整頓地區秩序，否則在大國競爭加劇下，他們所將面臨的地區團結挑戰，也將變得更加嚴峻，而且一旦他們無法做到這一點，後果也將變得更加嚴重。

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