東協調停緬甸政變危機 克服內部差異成挑戰

張雅涵採訪
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緬甸軍方(Tatmadaw)2月1日發動政變奪權,反軍方政變的抗議聲浪和軍方的衝突過去幾週以來也越加擴大。對於政變危機,緬甸所屬的東南亞國家協會(ASEAN)自然難以置身事外,但該集團的調停努力也遭批評遠遠不足,同時,本次危機更加顯示出這個東南亞區域集團的內部差異。

對緬甸軍方態度不一 恐成東協新斷層線 

緬甸2月1日爆發軍方政變,數週以來動盪不止,全國各地都可看到反軍方奪權的街頭抗爭,醫界、教師、公務人員等部門並發起罷工的不合作運動,力抗重回軍方統治。然而,緬甸軍方持續強硬鎮壓,於2月28日這天看到政變以來最血腥的一天,至少18名抗議者遭軍警開槍身亡,數十人受傷。在危機越加升高之下,東協這個東南亞集團的態度和行動格外受到極大關切。

區域專家指出,東協成員國對於緬甸軍方奪權,態度顯得不一致,這恐進一步削弱這個東南亞十國集團,尤其是該集團在地區和平與穩定上向來扮演的中心角色。

東協目前由印尼外長勒特諾(Retno Marsudi)領導該集團和緬甸軍方對話的調停行動,而儘管該集團向來聲稱在亞洲外交領域上,佔據中心位置,但對於區域危機的處理,卻經常顯得遲緩。外交家雜誌(The Diplomat)分析報導,這一來是因為東協集團的運作機制,遵循「共識決」原則,也就是說,任何一個成員國都可否決該集團的行動。此外,對於成員國內部事務具有任何「介入」意味的決策,都讓東協極為敏感。

東協內部差異 已在對中國擴張態度顯現

泰國朱拉隆功大學(ChulaLongkorn Unversity)安全與國際研究中心主任蒂提南(Thitinan Pongsudhirak)2月26日在曼谷時報(Bagkok Post)撰文分析,緬甸政變危機已經成為東協內部的「新斷層線」。而在這之前,中國於區域的擴張行動,已在地緣政治上把東協內部劃出顯著的區分。

蒂提南並指出,東協內部的歧異,正展現出相似的模式。北京近年來在南海接連進行擴張,在對這個具主權爭議的海域建造多個人造島礁,並對週邊海域聲稱擁有主權。對此,東協內部越極權的國家, 如柬埔寨和寮國就對中國採取寬容立場,越南則是個例外。

河內和北京在地緣政治和經濟上,長久以來處於對立狀態。對於中國執意在湄公河上游地區建築水壩,壟斷水源,更使河內當局大為不滿。

在緬甸政變前,翁山蘇姬政府執政下的緬甸,和中國關係持續升溫。對於中國來說,它需要緬甸豐富的自然資源,以及連通印度洋的戰略地理位置。而對於緬甸來說,其北部邊界地區的和平,不能少了北京的合作。

政變演變成血腥鎮壓 東協怎麼插手是難題

東協內部的差異在緬甸軍方奪權後,則更加深化和複雜化,不過,該集團沒有置身事外的餘地。這主要是因為,緬甸軍方發起的政變是如此赤裸裸,無視緬甸11月國會大選,由翁山蘇姬所屬的全國民主聯盟(NLD)獲得壓倒性勝利的結果,並任意拘捕民選領袖,以及進行血腥鎮壓,因此東協至少必須得進行「區域損害控制」。

帶領東協調停努力的印尼外長勒特諾先前就表明態度說,「什麼都不做不是個選項」,東協不會袖手旁觀。印尼在1998年結束軍事統治,走向民主化,因此被視為最適合擔任帶頭調停的角色。

但是新加坡的態度也顯示出東協架構下調停行動的侷限。星國外交部長維文(Vivian Balakrishnan)2月中在回應國會質詢時說,東協成員國被期許遵守「東協憲章」(ASEAN Charter)和「東協人權宣言」(ASEAN Human Rights Declaration),但該集團「不能強迫」任何成員國必定加以遵守。

印尼外長勒特諾已於2月24日於泰國首都曼谷和緬甸軍政府任命的外長溫納貌倫(Wunna Maung Lwin)進行首次會談,尋求解決之道。若是在過去,泰國會在調解對話中扮演領導角色,特別是因為其和鄰國緬甸有深刻地緣和歷史關係。不過,現任總理帕拉育(Prayuth Chan-ocha)即是藉由2014年的政變上台,現在他所帶領的保王派保守政府,顯然沒有立足點要求緬甸軍方尊重民主結果。

東協遵循共識決 如何化解緬甸危機成挑戰

當前最關鍵的是,東協在調停談判過程中,是否把緬甸軍方接管政府視作一項「既定事實」。

泰國學者蒂提南表示,東協不能無視「東協憲章」中揭櫫的民主治理與基本自由相關規定,至少要踩住兩項底線,也就是要求緬甸軍方釋放所有遭拘留的翁山蘇姬政府官員,以及尊重11月大選結果。若接受軍方先前所說,要舉行新一次大選的選項,將導致東協和調停國印尼失去信力。

不過,在這些原則前提下的對話,如何能讓緬甸軍方頭子敏昂萊(Min Aung Hlaing)願意點頭讓步,成為這個東南亞區域集團的巨大挑戰。

外交家雜誌東南亞編輯史坦吉歐(Sebastian Strangio)則分析,有鑑於東協進行調停的政治意願,和經常展現的創新外交手段,該集團不是沒有可能在緬甸召開會議。然而問題在於,當這個時機到來的時候,在內部立場差異下,該集團的共識決機制是否會阻擋可能收穫的更多成果。

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