歐洲的武器工業都在「休眠」狀態

文 / 曾子固

從冷戰結束到2014年俄羅斯吞併克里米亞，歐洲國防預算持續下降了約25年，這不可避免地導致了歐洲國防工業能力的縮減。冷戰期間，歐洲各國政府願意為一定程度的國防工業產能過剩提供資金，以確保大規模可靠地獲得設備和彈藥。冷戰結束後，重點從準備轉向效率，即用更少的資源做更多的事情。國防工業別無選擇，只能做出減少產能的商業決策。烏克蘭戰爭促使人們迅速重新評估優先事項。現在的挑戰是快速提高產量。最新發表的<歐洲的槍支：戰時的國防工業挑戰>(The Guns of Europe: Defence-industrial Challenges in a Time of War)指出，「二十五年來國防預算的下降導致歐洲國防工業能力的縮減。現在的挑戰是快速提高產量。」(Twenty-five years of declining defence budgets led to the downsizing of Europe’s defence-industrial capacities. The challenge now is to ramp up production quickly.) 烏克蘭想加入北約，但是北約各國不打仗久已，武器國防工業都在「休眠」狀態，沒有槍砲，怎麼打仗？

歐洲國家幾乎沒有為戰爭做好準備

歐洲國家幾乎沒有為戰爭做好準備。俄羅斯對烏克蘭的侵略戰爭暴露了歐洲北約各國政府在供應和武裝鄰國的能力方面的重大缺陷，更不用說自己打一場大戰了。歐洲北約和歐盟成員國的武裝部隊已被掏空，裝備無法使用，彈藥庫存嚴重耗盡。許多國家的政策制定者做出了回應，宣布大幅增加國防開支。新資金旨在解決長期存在的能力短缺問題，支持武裝部隊的現代化，並在某些情況下支持武裝部隊的發展，補充庫存，並填補因向烏克蘭轉讓裝備和彈藥而造成的缺口。正如挪威國防公司 Nammo 首席執行官 Morten Brandtzæg 所說，「這是一場關於工業能力的戰爭」。然而，人們很快就發現，歐洲的國防工業基礎將難以在短期內滿足這種不斷增長的需求。這引發了關於歐洲工業是否有能力繼續大規模、快速地為烏克蘭提供軍事支持，以及是否有能力重組北約和歐盟部隊的能力的緊迫問題。

重新啟動休眠生產線需要兩到三年

國防工業能力不僅僅包括工廠和造船廠。它取決於一組複雜的拼圖：是的，廠房和造船廠，還有工具、系統和軟件；延伸至供應鏈下游的工廠設施網絡；整個供應鏈中的工人，通常具有高度專業化的技能；以及獲得專門材料和組件的機會。所有這些要素都需要到位，國防工業資產才能有效發揮作用。設施和人員也需要活躍。重啟已被封存的工廠或造船廠，或者在短時間內從其他業務部門招聘或調動人員都不容易。

媒體報導揭示了歐洲和美國的嚴重國防工業產能問題，包括快速增加或重啟生產的困難。人們通常認為，從現場生產設施交付更複雜的系統以及重新啟動休眠生產線需要兩到三年的交貨時間。例如，BAE系統公司最近告知美國國防部，需要30至36個月的時間才能重新啟動M777榴彈砲的生產。萊茵金屬首席執行官阿明·帕珀格 (Armin Papperger) 於 2022 年底表示，用於坦克裝甲的專用鋼材需要 8 至 12 個月才能交付，而用於坦克生產的某些電子元件的交貨時間可能長達 24 個月。這些越來越長的交貨時間主要是由供應鏈問題和瓶頸造成的，

俄羅斯和烏克蘭每週總共發射約 20 萬發砲彈

事實證明，即使是砲彈等相對簡單的系統，增加產量也具有挑戰性，因為用於炸藥和推進劑的化學品，以及用於保險絲和外殼的金屬和塑料，據報導都供不應求。捷克共和國武器和國防工業協會會長吉日·海內克 (Jiří Hynek) 解釋說，「如今，歐盟國家生產軍用產品所需的大部分原材料都沒有開採或開採量極少」，而對於某些物品來說供不應求「價格是天文數字」。法國議會的一份報告顯示，非制導155毫米砲彈從訂購到交付的時間為10至20個月，制導砲彈則增加到24至36個月。邁克·奧德,

俄羅斯和烏克蘭有時每週總共發射約 20 萬發砲彈。然而，美國 155 毫米彈藥的總產量目前約為每月 20,000 枚，在美國陸軍最近投資 20 億美元後，到 2024 年每月產量只能達到 90,000 枚。據媒體報導，兵棋推演顯示，在高強度衝突中，英國將在短短八天內耗盡其彈藥庫存。德國媒體預計，2022 年，在此類衝突中，德國聯邦國防軍的庫存將持續數小時到幾天。導彈的前景也好不到哪兒去。法國武裝部隊已要求 MBDA 導彈系統公司增加「西北風」導彈的產量到 2025 年，短程防空導彈系統將從每年 20 枚增加到每年 40 枚，但仍令人印象深刻。洛克希德·馬丁公司的標槍反坦克武器產量預計將增加近 100%，從目前的每年 2,100 枚導彈增加到 4,000 枚，但烏克蘭武裝部隊表示，在戰爭初期，他們每天需要約 500枚標槍。

歐洲的國防工業能力不易轉變為高強度生產線

這些能力問題的原因是根深柢固的。對於許多正在生產的系統，工業產能已經縮小，以適應國內和核心出口市場的低需求水平。提高產量需要擴大設施並在整個供應鏈中招募更多技術工人，這既昂貴又緩慢。對於不再生產的產品，如果可能的話，重新開始生產通常是困難且昂貴的。缺乏維修和翻新現有硬件的備件是一個尤為緊迫的問題。豹1號和豹1號準備運往烏克蘭的2輛儲存的坦克需要先進行修復。一些備件不再可用，因此某些組件必須手工修復，這可能需要長達六個月的時間。任何封存的設施和工具都可能需要升級和翻新。供應鏈的限制正在逐漸變得清晰，一些供應商已經重新部署資源，甚至完全停業。某些部件可能已過時，需要重新設計。然而，新系統通常僅處於開發生命週期的早期階段，因此無法迅速投入使用。

自冷戰結束以來，歐洲國內對軍事硬件的需求急劇下降，國防工業能力也相應下降。由於更先進的功能導致國家軍事庫存中所需的系統減少，生產量也減少了。因此，歐洲的國防工業能力被比作工匠設施，生產少量精美產品。它們不易轉變為高強度生產線。在內需低迷期間，出口對於維持工業產能至關重要，但近年來一些國家政府實施了越來越嚴格的出口政策，導致工業難以將出口納入其產能規劃。鑑於大多數歐洲政府認為不太可能發生高強度戰爭，他們不再認為將納稅人的錢花在過剩的國防工業產能上在政治上是合理的。此外，飛機和艦船等高端平台的採購通常優先於基本彈藥、火箭甚至陸基防空導彈等普通裝備。

烏克蘭戰爭結束後需求可能會再次崩潰

冷戰結束後，北約部隊參與的武裝衝突類型也發生了深刻變化，大規模、高強度的戰爭被針對非對手的小規模交戰所取代。武裝部隊習慣於進行低強度戰爭，其中主要威脅來自裝備落後但創新的敵人。也許並不令人意外的是，軍事理論和裝備採購越來越多地反映出這樣一種假設：北約部隊將常規控制戰場空間、享有技術優勢並主要對抗叛亂部隊。現在重新適應針對能夠在空域或電磁頻譜等領域競爭的敵人的高強度戰爭不僅需要時間，而且還需要文化重置。整整一代軍人，國防規劃者和採購官員已經在削減開支和提高效率的時代適應了自己的角色，現在必須學會如何再次增長並管理擴張而不是收縮。國防工業能力同樣需要調整，因為烏克蘭戰爭暴露了假定的高效「及時」交付實際上「不及時」。

毫無疑問，國防製造商不願意在沒有客戶合同或堅定承諾的情況下進行投資，因為烏克蘭戰爭結束後需求可能會再次崩潰。儘管政府宣布大幅增加預算並宣布填補能力缺口的緊迫性，但許多歐洲公司仍對合同匱乏表示沮喪。例如，據說德國武裝部隊需要價值約 200 億歐元的彈藥訂單來補充不同武器系統的庫存，但到 2022 年底的估計表明，在 2023-24 年間，只有約 10% 的需求能夠得到滿足框架。按照這個速度，縮小差距需要20年的時間。生產坦克傳動系統的 Renk 首席執行官 Susanne Wiegand 於 2023 年 2 月表示，新訂單才剛剛開始。

烏克蘭戰爭加劇了歐洲本已嚴峻的經濟壓力

除非有明確的前瞻性需求，否則私營企業通常無力維持生產設施。由於國防部門傾向於根據情況進行削減，因此國防承包商在收到合同之前擴大生產的風險尤其大。行業代表有時會主張框架合同期限為 10 到 15 年，以降低這種風險。烏克蘭戰爭加劇了歐洲本已嚴峻的經濟壓力，人們對最近宣布的國防開支增長能否真正實現仍存疑慮。除此之外，歐盟蓬勃發展的歐洲環境、社會和治理（ESG）議程使國防公司（尤其是規模較小的公司）獲得融資變得更加困難，因此工業界面臨著大規模擴張的壓力。在此背景下，如果戰爭很快結束，各國政府可能會面臨將稀缺資源轉移到其他地方的壓力。如果沒有他們的長期承諾，工業界可能會對大規模生產設施投資猶豫不決。

萊茵金屬已擴大其位於德國翁特呂斯工廠的產能

儘管如此，強勁的企業業績和最近的訂單表明了健康的前景。在對未來增長的雄心和對克服挑戰的樂觀態度方面，歐洲最具前瞻性的公司是萊茵金屬。首席執行官帕珀格稱 2022 年是「創紀錄的一年」，並表示公司的積壓訂單將從 2022 年底的 300 億歐元增長到 2023 年底的 400 億歐元。萊茵金屬已擴大其位於德國翁特呂斯工廠的產能，據稱到 2022 年投資約 7 億歐元，同時額外僱用 2,000 名員工，並改為每天多個生產班次。它還宣布計劃在匈牙利政府的支持下在匈牙利建造一座新的火藥廠和一座新工廠，生產不同類型彈藥的炸藥。此外，它正在收購西班牙軍火生產商 EXPAL，以進一步提高產能。帕珀格表示，在烏克蘭建立主戰坦克、步兵戰車和彈藥生產基地並配備適當的防空資產可能是可行的。歐洲最大的國防公司 BAE Systems 在 2022 年收到了創紀錄的新訂單，達到 370 億英鎊，使其積壓訂單增加到略低於 590 億英鎊。該公司是富時 100 指數中表現最好的股票，該指數列出了倫敦證券交易所市值最高的 100 家公司。考慮到未來的訂單，BAE Systems 增加了其英國三個主要軍火工廠的生產班次。帕珀格表示，在烏克蘭建立主戰坦克、步兵戰車和彈藥生產基地並配備適當的防空資產可能是可行的。歐洲最大的國防公司 BAE Systems 在 2022 年收到了創紀錄的新訂單，達到 370 億英鎊，使其積壓訂單增加到略低於 590 億英鎊。該公司是富時 100 指數中表現最好的股票，該指數列出了倫敦證券交易所市值最高的 100 家公司。考慮到未來的訂單，BAE Systems 增加了其英國三個主要軍火工廠的生產班次。帕珀格表示，在烏克蘭建立主戰坦克、步兵戰車和彈藥生產基地並配備適當的防空資產可能是可行的。

BAE Systems 在 2022 年收到了創紀錄的新訂單

歐洲最大的國防公司 BAE Systems 在 2022 年收到了創紀錄的新訂單，達到 370 億英鎊，使其積壓訂單增加到略低於 590 億英鎊。該公司是富時 100 指數中表現最好的股票，該指數列出了倫敦證券交易所市值最高的 100 家公司。考慮到未來的訂單，BAE Systems 增加了其英國三個主要軍火工廠的生產班次。將積壓訂單增加至略低於 590 億英鎊。該公司是富時 100 指數中表現最好的股票，該指數列出了倫敦證券交易所市值最高的 100 家公司。考慮到未來的訂單，BAE Systems 增加了其英國三個主要軍火工廠的生產班次。將積壓訂單增加至略低於 590 億英鎊。該公司是富時 100 指數中表現最好的股票，該指數列出了倫敦證券交易所市值最高的 100 家公司。考慮到未來的訂單，BAE Systems 增加了其英國三個主要軍火工廠的生產班次。

其他公司也採取了行動，儘管可能沒有萊茵金屬那麼積極。2023 年初，另一家德國陸地系統公司 KMW 收購了鑄鋼製造商 FWH Stahlguss GmbH 的多數股權，以減少對國際供應鏈的依賴。據報導，KMW 還開始與希臘 Metka 進行談判，以擴大產能，該公司為 KMW 的罐體生產和焊接提供支持。中歐和東歐的公司也看到了增長機會。波蘭PGZ宣布將在未來十年內將計劃投資增加一倍，以建設新設施並提高產能。捷克共和國、波蘭和斯洛伐克的公司擁有蘇聯時代火砲口徑的生產能力，這些口徑仍然是烏克蘭武裝部隊的支柱，

德國聯邦國防軍的採購系統仍處於深度睡眠狀態

並非所有歐洲國防工業問題都是結構性的。有些位於公司層面，整體業務的總體優先事項可能會妨礙公司國防部門的敏捷調整。例如，德國MTU公司為Leopard 1和Leopard 2主戰坦克、Boxer裝甲戰車、Marder步兵戰車和Panzerhaubitze等裝甲車提供發動機2000門自行榴彈砲。該公司歸勞斯萊斯所有。雖然 MTU 正在尋求資金來推動投資，以支持預期的未來訂單，併計劃僱用更多員工，但勞斯萊斯由於業績不佳而限制了所有投資，主要是在民用部門。

短期主義是另一個問題，一些國家實施年度而非多年期國防採購。這使得國防工業更難證明長期投資的合理性，以大幅增加產能所需的規模。如果投資需求在一兩年內增加一倍或三倍，即使是商業上成功的企業也會不堪重負。政府國防採購組織管理目前設想的額外採購的帶寬也有限，而且官僚程序往往適合和平時期。德國工業界的一位代表最近抱怨稱，儘管2022年2月宣佈設立1000億歐元專項基金，但「德國聯邦國防軍的採購系統仍處於深度睡眠狀態」。一個明顯的反應是歐洲各國政府和國防部門以及北約和歐盟在其國防規劃中更好地考慮發生重大同行沖突的可能性。同樣，國防部可以更好地整合生產能力並加快應急計劃的時間。

彈藥確實有保質期，過了保質期就無法使用

然而，國防工業能力只是備災方程式的一部分。國防部還可以通過將裝備和彈藥庫存增加到更適合風險的水平來增強對重大戰爭的軍事準備。如果這些庫存的水平足以維持一場高強度衝突，例如六個月，那麼該儲備將相應地減少戰爭爆發時所需的額外國防工業能力。與此同時，儲存大量庫存並不是沒有成本的，因為它需要基礎設施，而且彈藥確實有保質期，過了保質期就無法使用。管理這些問題需要被視為為戰爭風險做好適當準備的必要應急成本的一部分。

對於北約來說，改變其國防規劃流程，將每個聯盟成員在戰爭庫存和關鍵能力的國防工業能力方面的目標納入其中，是合乎邏輯的。各國政府同樣可以對其關鍵的國防工業能力進行審查，並製定目標，將其維持在更好地應對高強度衝突風險的水平。這可能需要管理和安排採購以平穩需求，從而避免或最大限度地減少生產停滯。此外，政府可能會實施更可預測的出口許可方法，使國防工業能夠更有信心地將出口納入其工業能力規劃。國防部可以簡化其採購流程並建立更好的資源採購團隊。除其他外，這將涉及：

持國防工業是一個主權保證的問題

最後，歐盟和各國政府可以正式指定加強歐洲國防工業能力作為推進 ESG 目標的重要先決條件。邏輯很明確：除非歐洲大陸的安全得到保證，否則 ESG 雄心可能很難實現。這些雄心壯志與工業驅動的安全之間的聯繫得到了政府的認可和認可，這將增強國防工業獲得有競爭力的融資的機會，從而推動工業產能擴張。

增加歐洲產量的一種方法是減少整個國防工業的重複建設，以便其餘參與者各自以更高的吞吐量水平運營並更高效地生產。然而，這引發了歐洲長期存在的國家偏好問題。可以想像歐洲國防工業設施的每項能力都將得到整合，每項設施都滿負荷運轉，向所有歐洲國家供貨，並出口到歐洲以外的地區。這些設施將分佈在歐洲各地，以便大量國家分享。各國將相互依存，因此保持該體系的良好運轉將獲得既得利益。

然而，傳統上，各國政府都小心翼翼地捍衛自己決定需要哪些能力以及從誰那裡獲得這些能力的權利。對於許多國家來說，維持國防工業是一個主權保證的問題，它勝過工業整合和整合不可否認的效率，也勝過至少在某些情況下的金融障礙，否則，加強合作就變得合乎邏輯。立陶宛國防部提到的一項評估表明，11個歐盟成員國中至少有15家國防公司有能力生產155毫米彈藥。然而，整個歐洲國防工業能力的一些重複可能會持續存在。

許多歐盟國家優先考慮現成國防工業品採購

近年來，歐盟推出了多項旨在促進更多合作的政策和工具。它們是否有效尚不清楚。當前最重要的工具是歐洲國防基金（EDF），其目標是產品生命週期的研發階段。鑑於復雜防禦能力所需的開發週期較長，法國電力公司還需要很多年才能大規模生產產品。然而，歐盟最近提出了新工具的提案，以激勵對歐盟原產產品的合作採購：《歐洲國防工業通過共同採購強化法案》（EDIRPA）和《歐洲國防投資計劃》（EDIP）。如果現金激勵超過合作採購所涉及的額外複雜性，這些對近期採購決策的影響可能比法國電力公司大得多。

在此背景下，鑑於歐洲每年在國防採購上花費數百億美元，為 EDIRPA 提出的 5 億歐元預算可能太小，無法產生太大影響。事實上，早期證據指出，許多歐盟國家優先考慮現成採購，通常是從歐盟以外的地方採購，而不是尋求與其他成員國的合作採購或開展歐盟能力發展合作計劃。鑑於歐洲每年在國防採購上花費數百億美元。