【歐陽永叔專欄】歐洲必須釋放其地緣經濟力量

地緣經濟——貿易、金融、技術和國家安全之間的相互作用——已成為布魯塞爾的新流行語。歐洲在全球舞台上保持重要地位的能力取決於其應對地緣經濟挑戰的能力，包括俄羅斯對烏克蘭的戰爭和中國日益加強的經濟脅迫。阿加特·德馬雷和亞伯拉罕·紐曼 Agathe Demarais and Abraham Newman發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<歐洲必須釋放其地緣經濟力量>( Europe Must Unlock Its Geoeconomic Power)指出，歐盟需要一項新戰略來抵禦脅迫(The EU Needs a New Strategy to Defend Against Coercion)，這對於處理美國新領導人也很重要。當選總統川普威脅要提高對歐洲夥伴的關稅，可能會顛覆跨大西洋合作，以遏制俄羅斯用於對烏克蘭發動戰爭的財政資源，甚至可能取消對莫斯科的制裁。
眾多機構和 27 個成員國之間的責任分配過於複雜
為了克服這些麻煩，歐盟官員近年來宣布了各種政策，例如創建一個保護歐盟免受經濟脅迫的工具、確定戰略技術以及提高歐洲對清潔能源轉型至關重要的材料的生產。然而，歐洲的成功需要的不僅僅是起草議程和任命善意的領導。由於眾多機構和 27 個成員國之間的責任分配過於複雜，歐盟在地緣經濟方面出現了內部功能障礙。這些分歧使得制裁、出口管制和其他經濟治國手段長期難以實施和執行。
如果歐盟不能拿出一個更具協作性的系統來進行日常運作，它將無法在日益嚴峻的國際挑戰中找到一條獨立的道路。值得慶幸的是，歐盟可以藉鏡自己在競爭政策、資料隱私和醫學等其他領域的經驗來找到前進的道路。在這些領域，歐盟將成員國的各種能力融入集體監督體系中 。以類似的方式，成員國現在必須集中資源來解決他們共同的地緣經濟問題。
為了實現這一目標，歐盟是時候打造歐洲經濟安全網了。該網絡將匯集成員國經濟安全官僚機構的代表，分享最佳實踐並協調政策。歐盟必須迅速做到這一點：世界正在變得更加混亂，如果歐盟不能很快建立一個有效的地緣經濟機構，它將發現自己被西方的盟友和東方的敵人擊敗。
歐盟控制著世界第二大使用的貨幣歐元
從表面上看，歐盟擁有成為經濟安全超級大國所需的一切。歐盟是世界第三大經濟體，擁有由 4.5 億富裕消費者組成的內部市場。它是世界第二大外國直接投資來源國。它擁有實施全面金融制裁所需的資產。連接所有國際銀行的 Swift 合作社位於比利時。歐盟也控制著世界第二大使用的貨幣歐元。
歐盟領導人意識到該大陸的經濟安全潛力。 2023年，歐盟委員會發布了一份經濟安全戰略文件，闡述了出口管制等經濟治國措施如何在整個歐洲大陸及其他地區產生連鎖反應。由於包括荷蘭半導體設備巨頭 ASML 和德國企業軟體公司 SAP 在內的多家關鍵技術公司都以歐洲為家，歐盟政策制定者知道歐洲大陸是技術供應的潛在瓶頸。然而歐洲的經濟安全努力基本上陷入停滯。歐盟的戰略主要是防禦性和反應性的，重點是保護歐洲免受中國不公平貿易行為、俄羅斯侵略或美國可能徵收的全面關稅的影響。即使在這些議題上，歐盟成員國之間甚至歐洲機構內部也幾乎沒有達成協議。歐洲政策制定者表示，他們的目標是“消除來自中國的風險”，但他們甚至無法確定這一概念的含義或其在實踐中的含義。
鼓勵北京在未來繼續分裂歐盟成員國
歐盟理事會成員國最近投票決定對中國電動車徵收關稅，完美地說明了歐盟分裂的陷阱。這次投票不但沒有向北京發出可信的訊號，反而引發了成員國之間的激烈內訌。當中國威脅要對德國汽車進口徵收關稅進行報復時，柏林轉向布魯塞爾並投票反對這些措施，此舉讓許多歐洲政策制定者感到困惑。德國並不是唯一投票反對關稅的歐盟成員國：匈牙利也表示反對，2023年，匈牙利接受了近一半的中國對歐洲的外國直接投資。儘管歐盟最終批准了這項措施，但歐洲分裂的景象令人痛苦，這場戰鬥可能會鼓勵北京在未來繼續分裂歐盟成員國。在其他情況下，分裂已經導致政策淡化：歐洲限制俄羅斯液化天然氣進口的努力一直受到一些成員國，尤其是西班牙的阻礙。
從表面上看，歐盟擁有成為經濟安全超級大國所需的一切。
即使歐盟成功團結起來，就像它在入侵烏克蘭後對俄羅斯實施金融制裁那樣，它也依賴美國的人員和專業知識來執行自己的政策。美國當局對違反七國集團/歐盟石油價格上限的船舶實施制裁的船隻數量是歐洲同行的兩倍。隨著川普的回歸，這種依賴可能會變得危險。即將上任的總統對歐洲國家採取的立場比他的前任更加敵對。如果美國和歐盟的政策目標開始在關鍵問題上出現分歧，例如中國在南海對台灣日益咄咄逼人的行為 或俄羅斯對烏克蘭的戰爭，歐洲可能會更難部署其經濟治國工具獨立於美國。
每個國家都部署了不同的工具和標準
歐盟在執行國際經濟措施時還面臨另一個問題。歐盟成員國可以一致同意通過制裁方案，但執行措施仍取決於成員國，而負責執行此任務的實體因國家而異。在法國，財政部主導評估制裁的經濟和金融方面，而外交部則就其政治影響提供建議。在德國，專門的政府機構負責制裁的執行。在馬耳他，一個特設制裁監督委員會由不少於 18 個部會、公共機構和執法機構的代表組成。在如此複雜的體系中，成員們能夠在制裁問題上合作，這真是個奇蹟。
更複雜的是，每個國家都部署了不同的工具和標準。有些成員國比其他成員國擁有更多的機構能力和技術專長，能夠更好地監督制裁合規並追究不良行為者。 2023 年春季，荷蘭有 45 起未決的違反制裁案件，而捷克共和國則沒有。歐盟成員國對違反制裁行為的處罰也有很大差異。瑞典公民可能因違反制裁行為而被罰款不超過 18,000 歐元（不到 20,000 美元），而荷蘭公民可能會被處以最高 90 萬歐元（近 100 萬美元）的罰款。直到最近，德國還沒有正式法律授權國家扣押被沒收的資產。在一個國家的公民可以在其他任何國家廣泛自由生活的集團中，當局無法跨境工作，為逃避制裁創造了充足的機會。
採用美國模式永遠不會成為歐洲的選擇
美國和歐盟的能力之間形成鮮明對比。自2001年9/11襲擊以來，華盛頓對經濟安全機構進行了一系列投資。光是財政部外國資產管制辦公室就有200多名工作人員，年度預算就達數千萬美元。商務部工業與安全局（負責強制遵守出口管制）和國家安全局（負責收集信號情報）也具有類似的專業水準。
採用美國模式永遠不會成為歐洲的選擇，因為成員國通常不願意將權力交給布魯塞爾。幸運的是，歐盟不需要效法美國。透過在競爭政策、資料隱私、醫藥、能源和電信等許多領域設計高效的基於網路的實施系統，歐盟多次將其多樣性轉化為優勢。
例如，歐洲藥品管理局擁有一個由歐盟成員國 50 個國家機構組成的分散式網路。該機構匯集了歐盟各國的科學專業知識，充當私營部門用於許可目的的單一聯絡點，並確保歐盟藥品標準的一致性和統一，為成員國留下了一些迴旋餘地。例如，每個國家都可以根據其國家社會保障計劃制定自己的藥品報銷率。
EMA將促進成員國之間的資訊交流
如果沒有大量的機構投資，歐盟的經濟安全野心很可能會失敗。
歐洲藥品管理局和其他此類歐盟網路可以作為負責維護歐洲經濟安全的新機構的範本。歐洲經濟安全網絡以歐洲城市（EMA 總部設在阿姆斯特丹）為基地，將匯集歐盟成員國的代表和專家，以集中知識和專業知識。至關重要的是，該網絡將促進成員國之間的資訊交流，並與布魯塞爾建立更好的溝通。在將其影響範圍擴大到出口管制和投資審查等其他領域之前，制裁可能是該網路的一個試驗主題。
在制裁領域，專業知識共享對於推廣最佳實踐、解決困難案件以及支持可能沒有行政能力追究違反制裁計劃的歐盟小國至關重要。與歐洲藥品管理局一樣，經濟安全網路也可以作為企業的一站式商店，集中資訊並提供急需的法律確定性， 以便企業能夠確保其交易不違反制裁制度。這個網絡不會神奇地解決歐盟成員國之間的政治分歧，但它至少有助於制定制裁執行的共同標準，同時確保成員國不會感到自己的特權被剝奪。
這樣的網路也將提高歐洲在對手中的可信度。透過鞏固凝聚力，它將遏制敵人相互挑撥歐洲成員國以削弱歐盟經濟治國手段有效性的能力。同樣，它還可以讓華盛頓更難向個別成員國施壓或與匈牙利或義大利等川普友好國家達成雙邊協議，從而增強歐盟相對於美國的討價還價能力。
如果沒有大量的機構投資，歐盟的經濟安全野心很可能會失敗。其成員將很容易受到想要造成傷害的對手和優先考慮自身利益的盟友的攻擊。因此，歐洲必須充分利用其內部的混亂局面。如果不能統一，就應該利用其多樣性，打造強大而獨特的經濟安全網絡。