正確認知軍售 穩定對美關係！／張競

張競（中華戰略學會研究員） 自蔡英文總統二０一六年上任迄今，美國對台軍售共七次，總價約一百三十二點七四億美元（約新台幣三千九百八十億元）。近日，還有媒體報導，美國擬首售台四架無人偵察機，總價約六億美元（約新台幣一百七十六點四億元），我國防部目前未予評論。 美國對我軍售為一九七九年中美斷交以來，台北與華盛頓維繫實質往來關係最為重要環節。國軍透過軍售關係，不但能夠獲得軍事裝備，更經由配套之教育訓練課程，以及整體後勤作業，獲致掌握全球軍事思維，以及與國際武器科技發展保持同步脈動關鍵管道。 而北京對於台北與華盛頓雙方至今仍維繫軍售關係表達極度不滿，此因當初美國與中國大陸關係正常化談判過程中，北京提出「斷交、廢約、撤軍」三項條件；但是，在華盛頓突然宣布與我斷交當時，雙方在調整關係善後談判過程中，美國對我保持軍售關係，就成為雙方維繫交流往來重要依據。 美國對外軍售 基於美國利益 自此，美國對我軍售，在相當程度上變成了美國對台安全承諾象徵，也成為台北與華盛頓互動關係的溫度計，但也因此讓台灣社會對於美國對台軍售產生諸多誤解，甚至是完全不切實際的期待。 許多美國政治評論家經常會認為，美國對台軍售已經過度政治化，在諸多時刻變成為了維繫雙方關係的刻意作為，而非維持中華民國國軍實質戰力的專業、嚴肅採購需求。話雖如此，但若細究美國對外軍售政策本質，其實，軍售本身就是充滿政治性，絕對不能將其單純定位成軍事品項的交易行為。這必須從幾個面向嚴肅看待： 首先，依據美國本身法律規範，美國政府對外出售軍事物資或是武器系統，乃至於軍事科技或是資訊，再加上適用於軍民兩用的科技產品或技術資料，甚或是提供相關測試驗證作業等勞務出口等，其最基本使命在於支持美國本身的國家安全利益，而此種國家安全利益確實也涵蓋支持美國軍事國防產業的國際市場。 美國積極管制 各國競相援引 因此，滿足求售國的軍事採購需求，透過對外軍備銷售替國防產業創造利潤，在理論上，根本就不是美國對外軍售政策考慮目標。所以，在全球軍備市場體系實際運作下，千萬不要天真的以為手中有錢就是大爺，軍備交易過程雖然具有商品銷售特性，但絕對不能將其交易特性與普通商品相互混淆。 有許多民眾認為，美國軍事工業集團能夠左右美國軍品對外出口，儘管國防產業商會確實會透過遊說過程，爭取輸出許可銷售特定對象，但若是認為軍火商能夠打通所有關節，其實是項普遍性的誤解。 其次，美國是全球推動輸出管制最為積極的強權，各項軍事武器輸出管制清單最為完備周詳，許多針對特定對象所管制輸出的軍備產品，基本上是絕對不可能透過軍售管道獲得。美國所建立軍事品項輸出管制標準，經常會被歐盟或是相關國家所採用。同樣的，對於軍民兩用科技輸出也是管制嚴格，且相關的管制規範與清單，全球各國也競相援引為運用典範。 再者，就是我國多年來對美軍購種類繁多，有些確實是能夠依據國軍本身建軍規畫需求順利籌獲，但有些特定武器系統或是儎台在籌購過程當中，確實是經歷多項波折與艱苦歷程，最後才順利達成軍事採購作業。國內許多政治評論者或是軍事觀察家，經常會胡亂詮釋成台北與華盛頓間關係不理想，但其實真正內情往往超出各方想像。 粥少僧多 未必能尋獲生產線 若是檢討、回顧不同軍事品項採購過程，其實也無法完全認為是美國政府在政策層面上有所刁難。只是若遇有相關國防產業廠商生產線已有訂單，就算能夠獲得輸出許可，華盛頓軍售政策主管機關也願意放行，但就是無法安排進入生產規劃期程下達訂單，此時也就無法歸咎於美國政府政務主管高層。在此情況下，對於向台灣出售軍備支持力道不足，只能說確實是粥少僧多，無法順利找到供應商源所致。 此外，對美軍購有時未必見得是會完全由台北所發起。此因有許多能夠臨時籌獲的軍備品項，都難以事先預期；特別是當許多美國現役武器系統或儎台，會隨美軍研發更新、換代的步調，突然成為過剩軍品而進入軍備市場對外出售。 儘管此等軍備品項並非軍品，但其仍可服勤多年，就其實際作戰性能對比成本效益，再考量經過實際服勤、甚或是戰場驗證，以及最重要的是極為划算售價，通常就會成為國際軍備市場上炙手可熱項目；在此種狀況下，國軍確實是有可能經過審慎選擇，願意採購美軍除役轉售之軍備品項。 體制設計完善 仍會人謀不臧 不過，也曾有美軍除役軍備品項，在服勤期間紀錄不良聲名狼藉，此時，對外開放轉售時就會四處碰壁。其實，國軍本身也不願買問題叢生的武器裝備，更不希望在後續維修保養及使用上傷透腦筋。國內許多政治評論者在談話性節目中，針對美軍除役轉售之軍備品項，經常會戴上有色眼鏡看待此種採購，並且給予極為負面評價；其實，應該以持平態度來看待此類對美軍購，不要不分青紅皂白，在未理解全盤狀況前就全盤否定。 最後，思考對美軍購問題，要先理解天下所有的體制，不論怎樣設計完善，最後必然都會出現人謀不臧與投機取巧情事，而且，美國國防產業在其中進行遊說、運用各種手法疏通管道的情事，其實也不必感到意外。 但就美國對台軍售整體說來，因為整個程序必須經過公務體制審核，同時受到美國政府機構與國會監督，儘管就決策與過程透明度來說，因有軍事保密需求而未見得會全盤對外公開，但相對上因為有層層管制，弊端確實較少。而且，此種政府對政府間的採購作業，雙方都很審慎行事，諸多名嘴的捕風捉影實不可信；國人唯有正確認知軍售，方能穩定對美關係，絕對不假。