Yahoo奇摩新聞 民主之盾》「藍白合」黃粱一夢的聯合內閣主張
[Newtalk新聞] 2024年1月13日台灣將舉行總統和國會的選舉。總統選舉目前的態勢呈現三組候選人競爭的局面，而國會選舉在多黨競爭的情況下未來很可能會出現三黨不過半的僵局國會現象（hung parliament）。在僵局國會的結構下，未來內閣的組成很可能會出現兩種模式。
第一種是少數政府模式。我國憲法增修條文第三條第一項規定行政院長由總統任命。換言之，總統任命行政院長不需要經由國會行使同意權。假設目前民調領先的民進黨總統候選人賴清德最後當選總統且民進黨在國會是最大黨的情況下，他可以選擇組成少數政府，例如2000年和2004年的陳水扁總統時期的少數政府模式。如果國會中的國民黨和民眾黨的立委席次加起來過半的話，則少數政府在立法上必須與反對多數控制的國會進行妥協或是執行反對多數控制的國會所通過的法律和政策。少數政府只能在國會多數的反對勢力沒有提出不信任投票或倒閣案的情況下才能持續運作。2000年到2008年的國會反對多數（國民黨和親民黨）因為選舉成本的考量，不願意提出倒閣和重新選舉，因此讓少數政府得以存活八年。如果2024年1月13日的國會選舉結果無任何一個政黨過半的話，而民進黨因為總統勝選的影響仍是國會第一大黨，但是國民黨和民眾黨合起來的立委席次過半的話，則新任的民進黨總統根據憲法的規定和憲政慣例可以選擇由第一大黨組閣形成少數政府，不過少數政府將會面對反對多數在國會的立法杯葛和極力掣肘。
第二種是聯合政府模式。這種模式是由擁有國會多數的政黨組成聯盟政府，例如國民黨和民眾黨聯合掌握立法院過半數57席以上時，協同組成聯盟政府，由民進黨總統提名國民黨和民眾黨兩黨共推的人選擔任行政院長。當新任總統和聯合內閣的行政院長分屬對立的政黨時，會形成所謂的共治政府，總統和行政院長必須根據憲法的規定來運作其個別的權力。法國半總統制的運作經驗中曾經出現過三次共治政府的實例，另外東歐地區的一些半總統制國家也常出現共治政府的運作經驗。根據一些研究顯示，共治政府很容易出現總統和總理之間的雙元行政衝突，同時也會出現總統和共治總理誰要肩負政治或政策責任的問題。然而，共治型態的聯合政府不是國會一出現組合多數就可以逕行組閣。在台灣的憲政脈絡下，當新任總統的政黨在國會無多數時，總統可以選擇組成少數政府，提名同黨人士擔任行政院長，國會的反對多數必須提出和通過不信任案（倒閣案），讓總統所提名的行政院長去職，迫使總統提名反對多數的聯盟來組成內閣。總統也可以在倒閣案通過後，經由行政院長的呈請，行使解散國會權，訴諸新的民意來解決內閣組成的問題。
台灣憲政脈絡 不是國會出現聯合多數就自動產生多黨內閣政府
換言之，聯合政府的出現取決於選舉成本的策略計算和新的國會選舉之席次表現。既使反對勢力控制國會多數，其可以聯合起來組成和運作內閣之前，必須要再一次經由國會選舉的洗禮，同時再選之後也能獲得國會多數時，才能遂行執政聯盟的大夢。亦即，在台灣的憲政脈絡下，不是國會出現聯合多數之後，就會自動產生多黨內閣政府，端視總統是由哪個政黨獲勝以及總統如何運用其在憲法上獨有的組閣權來選擇組成哪一種政府。國內有憲法碩彥建議少數總統（無絕對多數選民支持）所屬政黨在國會席次不過半，且又執意組成少數政府的「雙少數」的話，會影響政府合法性，建議可在當總統建立新內閣時，要向國會提出信任投票，獲得國會同意。然而，所謂的信任投票制度是指內閣總理有權將一個政策的命運與政府存活連結起來的程序，透過這樣的程序，總理可以控制政策的結果。法國憲法第49-3規定，總理得為通過某項政府所提之法案，經部長會議議決後，向國民議會提出信任案，在此情形下，除非在二十四小時內，有不信任案之動議提出，並依前項規定進行表決，否則此一法案便視同通過。申言之，信任投票制度基本上是總理發動的甲級動員令，而不是國會行使的同意權，更不能把不信任投票的反面當成是信任投票，因為兩者是迥然不同的制度設計。另外，信任投票制度的行使也可能出現在內閣成立之初，例如波蘭憲法155條規定：波蘭總統提名總理之後，總理需要在14天內提出施政綱領，同時要提出信任投票，獲得波蘭國會的絕對多數同意，新內閣才能成立和運作。
然而，台灣的憲法沒有像法國和波蘭一樣的信任投票之制度設計，過去也沒有運作過這樣的憲政慣例。憲法條文並無法憑空想像和創設，否則會變成超憲法的擴張解釋，讓台灣的憲法越來越肥大。台灣的憲法沒有同意權和信任投票的設計，當國會多數與總統是分屬對立政黨的情況下，想要組成聯合政府的話，只能走不信任投票的唯一道路，無其他路可以通行。國會多數所掌握的政治權力是倒閣權，並不是組閣權。只有在總統也是同黨的情況下，國會多數才可以對組閣置喙，如果沒有贏得總統職位，經由國會多數就可以逕行組閣的話，等同是架空總統的權力以及逼迫對立黨派的行政院長和總統共治，讓行政衝突常態化或二元對立化。
當總統和國會同時選舉的情況下，贏得選舉的總統候選人或政黨可能會出現國會的超額席次，這種現象又稱為總統的衣尾效應（coattail effect）。當總統候選人是強的候選人時，會讓國會選舉中的同黨國會議員席次出現超額情形。國會議員選舉如果是單一選區相對多數決的情況下，與總統同黨的國會議員會因為總統獲得相對多數選票的帶動下，較容易在相對多數決的區域選舉中勝出，甚至出現國會議員的總數席次超過其政黨得票對應比例可得的席次。雖然總統選舉勝選的政黨不必然在國會一定可以獲得過半數，但對於同黨國會議員的勝選會出現較大的牽引力，因為投給勝選總統的大多數選民基本上都會投給相同黨籍的區域立委候選人。這種拉抬效應對於較可能贏得總統選舉的政黨會相對有利。相對地，如果總統候選人的聲勢較弱以及其得票數是相對較低的情況下，較無法挹注同黨籍區域立委的得票，當選與否只能看區域立委的個人魅力和動員能量的強度。
藍白合破局 各自提出總統候選人會產生分裂效應
11月24日正副總統候選人登記截止，呈現三組競爭態勢。民進黨的總統和副總統候選人是賴清德和蕭美琴、國民黨是侯友宜和趙少康、民眾黨是柯文哲和吳欣盈。反對勢力的藍白合最終破局，各自提出總統候選人的情況下，會產生分裂效應。例如，民眾黨的支持者在總統選舉部分會投給民眾黨總統候選人柯文哲，而其區域立委的選票除了民眾黨有提名區域立委的選區（全國有11 位）中會一致投票支持外，在其他民眾黨沒有提名立委的區域選舉中，民眾黨的支持者可能選擇不投票給國民黨所提名的立委候選人或是乾脆不投票，因為他們只認同民眾黨的總統候選人，不見得支持國民黨的立委候選人。
另外原本寄望如果藍白合的情況下，柯文哲市長的支持度可以幫助目前相對落後的國民黨立委候選人取得勝選，但藍白破局之後，國民黨區域立委候選人只能自立自強，在自己政黨有提名總統候選人侯友宜的情況下，不可能讓民眾黨柯文哲總統候選人來幫忙站台。國民黨黨中央目前也三令五申不能讓民眾黨總統候選人來站國民黨區域立委的台。亦即，藍白分裂會影響國民黨區域立委總席次的消長結果。另外，在競爭結構下，民眾黨與民進黨是涇渭分明，民眾黨又因自行參選總統而與國民黨決裂，在兩大黨為了開拓票源選擇搶攻瓜分民眾黨的支持基礎時，會導致民眾黨的政黨票萎縮，最終無法取得其期望十席不分區立委席次。換言之，如果反對勢力在區域立委和政黨選票都無法獲得相對優勢的情況下，也很可能會出現兩黨合計無法過半，呈現分則兩害的最不利狀況。如果國民黨和民眾黨的總統候選人因為各自參選而無法贏得總統選舉以及無法取得國會聯合多數的話，聯合內閣的樂觀期待只是一場黃粱一夢。
文／蔡榮祥（國立中正大學政治系教授）
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