氣爆十年後，高雄你好嗎？【我們的島】

當年被炸開的街道，已經完全復原，只有刻著「重建」字樣的水溝蓋，以及外觀做過拉皮的建築，隱約透露出災難的痕跡。十年過去，這座重工業之城變得更安全了嗎？生活在高雄的居民，是否已經真正擺脫石化災害的夢魘？

暗黑工業小旅行，看見高雄發展石化業的代價

一群人搭乘遊覽車，不時拿出手機拍照，這其實不是一般的旅遊行程，而是地球公民基金會舉辦的「暗黑工業小旅行」。來到高雄最南端的林園工業區，充滿童趣的彩繪牆，與後方石化廠巨大的油槽，形成強烈反差。

走在工業區裡的石化三路，每隔一段距離，就會看到路面上有一個寫著「monitoring well」字樣的金屬井蓋，地球公民基金會執行長王敏玲說明，它是地下水監測井。2012年，中油林園廠及部分廠區外土地，被公告為土壤及地下水污染整治場址，其中一級致癌物「苯」，在地下水中竟超標達5280倍。

從林園工業區往西北方前進，來到臨海工業區旁的聚落大林蒲，當地居民許順良 帶著大家來到鳳林國小頂樓，體會被煙囪包圍的感受：「冬天吹東北季風時特別臭，即使窗戶關起來，還是臭到沒辦法睡覺。」2019年，環保署公布的大林蒲地區健康風險評估報告顯示，當地氣狀污染物（VOCs）有37.07%來自苯乙烯級塑膠製程，36.07%來自固定污染源及重油燃燒。

石化工業區散布南、北高雄，原料運輸需求引發危機

石化業對高雄的影響，不僅是工廠運轉過程中帶來的污染及健康風險。由於過去欠缺合理的都市規劃，石化工業區分布在高雄南北兩端，離西側進口原料的高雄港又有一段距離，結果就需要很長的工業管線，在工業區之間輸送易燃或具毒性的石化原料。

這些工業管線分為七大管束，共有71條，59條使用中，總計穿越14個行政區，一旦發生外洩，可能引發嚴重災情。2014年7月31日深夜，這樣的噩夢不幸發生了。一條輸送丙烯的管線外洩，導致前鎮區、苓雅區發生連環氣爆，被炸開的道路總長約六公里，共有32人罹難、三百多人輕重傷。

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高雄氣爆炸出哪些問題？

肇禍的管線，是中油在1986年受民間石化業者委託興建。1991年，高雄市府預計施作排水箱涵前，曾邀集中油公司等管線單位召開協調會，達成施工前管線必須遷改的結論，但後續市府人員卻在管線並未遷移的情況下，直接讓箱涵完工驗收，管線因此暴露於箱涵中，逐漸因水氣鏽蝕而破裂。

氣爆發生後，市府水利局展開全面清查，總計發現三千多處管線穿越箱涵的情形，其中有五處是工業管線。水利局副局長蔡易勲說明：「這五處管線已經有四處遷改完成，最後一處是輸送氮氣的管線，可能相對沒有那麼危險，預計(民國)113年年底，也會完成遷改。」

管線穿越箱涵，固然是八一氣爆的主因，但業者為何沒有及時發現問題？

氣爆時破損的管線，是由位於前鎮區的華運倉儲，通往李長榮化工大社廠，根據高雄地檢署起訴書整理的時序，當晚8點46分，民眾通報水溝蓋冒出白煙；8點50分前後，兩家公司的操作員，就分別發現管線流量計數值歸零等異狀；9點30分，榮化進行保壓測試，卻沒有找出問題；10點15分，華運恢復丙烯輸送；直到11點35分，華運公司領班上班途中，在凱旋路口聞到丙烯氣味，才通知員工停送。

除了未及時停送導致高濃度丙烯外洩，起訴書中也提到李長榮化工對管線疏於保養維護，雖然2021年高等法院改判業者全數無罪定讞，仍暴露出工業管線缺乏監管機制的問題。當時包括石油製品、天然氣、毒性化學物質，都有各自的法規及主管機關，但工業區外的石化管線，竟無法可管。

義守大學公共政策與管理學系助理教授吳明孝說明：「當時有個法規叫《石油管理法》，有些學者起初也覺得，可以用這條法規來規範工業管線，結果經濟部跳出來說，《石油管理法》管的是原油提煉出來的汽、柴油，丙烯是工業原料，不歸它管。可是經濟部一定知道有工廠在輸送這些原料，怎麼會沒有想到立法管理？我想這是比較大的問題。」

十年後多了哪些監管機制？

高雄氣爆炸出風險法制的缺漏，2015年，高雄市政府公布《既有工業管線管理自治條例》，要求業者定期提交管線維運計畫、繳交管線監理檢查費，用於管線監理及防災應變等工作，並且不得拒絕主管機關入廠查核。

十年來，高雄並未再發生廠區外工業管線洩漏的事故，不過根據高雄市政府經濟發展局統計，2021至2023年，平均每年仍會發生十多起瓦斯等民生管線洩漏事件，洩漏原因有將近七成，是施工不慎造成的人為破壞。

點開高雄市工業管線查詢系統，可以看到藍色的工業管線，與密密麻麻的紅色天然氣管線高度重疊，而這還不包括水、電及電信管線。高雄幾乎每天都有至少幾十件挖路工程在進行，萬一施工過程中損壞工業管線，可能導致嚴重後果。

管線圖資的準確性，是避免施工意外的關鍵。高雄市工務局道路挖掘管理中心主任温日宏表示，高雄市的地下管線圖資，有將近294萬筆，管線長度合計將近五萬公里：「早期這些管線的埋設深度都在1米2，隨著都市發展，民生管線或產業管線的埋設需求一直在增加，造成這個層位空間不足，就會出現淺埋的現象。」

2024年5月，高雄鳥松區發生一起污水管線施工時，挖破瓦斯管線導致外洩的事件，而在五十公尺外的另一條道路下，就有一條輸送乙烯的工業管線。道路挖掘管理中心說明，此處瓦斯管線為早期埋設，未能準確紀錄實際埋設深度，雖圖資上已註記有管線淺埋現象，但疑似施工單位未依圖資資訊謹慎施工，才會不小心挖破管線。

温日宏表示，工務局一直有在做管線圖資正確性的抽查、考核工作：「有沒有可能百分之百都不會挖到？我們不敢這樣講，但我們會把它做到更好，讓這種事情盡量不要發生。」

2019年，高雄市府訂定道路挖掘要點，將工業管線等具危險性的管線，定義為「危安管線」，如果要在有危安管線的路段施工，又對圖資準確性有疑慮，就必須進行試挖作業，管線所屬單位也要到場監看，確認管線未被挖損。而在道路挖掘管理中心，也有各家石化業者派員常駐，以便在有事故發生時及時因應。

管線災害應變方面有什麼進展？

即便有監管措施，但只要工業管線存在，就會有風險。回顧2014年氣爆發生時，消防員因為資訊不足，只能先當成一般的瓦斯外洩處理，發生後三個多小時，環保署毒災應變隊才判斷出是「烯類」氣體外洩，數分鐘後爆炸就接連發生，許多救災人員因此殉職、重傷。

義守大學公共政策與管理學系助理教授吳明孝回憶，當時環保署毒物及化學物質局(現為環境部化學物質管理署)尚未成立，毒災應變隊僅是一個計畫型任務編組，委託高雄第一科技大學執行，氣爆中五名重傷的隊員，都是學校聘任的助理或碩士生，遭遇職災時的保障遠不如正式公務員，因此當時第一科大還要發動募款。

慘痛教訓促使政府擬定更完善的應變流程。高雄市經發局副局長王宏榮說明：「現在如果有民眾通報聞到異味，我們群組就會通報經發局跟環保局，管線辦公室會確認半徑150公尺內有沒有工業管線，如果有的話就會把資訊上傳，讓應變的夥伴先了解。」

此外，政府也要求各個工業管線所屬業者組成聯防組織，一旦有洩漏事故發生，就必須到場協助處理。這些聯防組織，也要接受不定期的災害演練無預警測試。

王宏榮補充，針對一般民眾遭遇管線洩漏事故時該如何因應，經發局除了製作宣導影片，也從2017年開始，在鄰近工業管線的學校、社區舉行災害演練，包含教育宣導活動在內，目前觸及人數將近六千人。

然而，高雄是個人口流動頻繁的大都會，如何讓夠多民眾接觸到相關資訊，是很大的挑戰。以縣市合併後人口成長最快的仁武區為例，該區就有將近十萬人，經過這裡的管束六及管束七，輸送物質包含易燃的乙烯、丙烯、具毒性的丁二烯及苯等等。地球公民基金會執行長王敏玲說：「就我們了解，還有很多市民不知道住家附近、或每天上班經過的道路地底下有石化管線，更不用說如果發生意外要怎麼因應。」

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自治條例無法解決結構性問題

民間團體及學者認為，《既有工業管線管理自治條例》無法解決工業管線穿越市區的結構性問題。吳明孝指出：「它只能在現有結構下先設法控制風險，但如果按照正常的都市計畫邏輯，危險的跟不危險的，你一定是分開的，怎麼可能把它交錯在一起？」

現今的高雄，才正要開始艱難地調整過去只顧拚經濟、欠缺合理都市規劃造成的問題。市府規劃在2029年，前鎮河兩岸的石化原料儲槽，要全數遷移到南邊的洲際二期碼頭，搭配大林蒲遷村，未來將有部分原料可以直接從洲際二期輸送到林園工業區。王榮宏說明，經過這樣的調整，預估原來有管線經過的里，會減少82個，以受影響人口來看，則是減少35萬人左右。

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工業區外石化管線何時落日？高雄市民還在等待

不過更為棘手的，是從林園工業區通往大社工業區的管束六，它穿越的行政區最多、輸送的物質也最複雜。只要大社工業區繼續運作，這條管束就沒有落日的一天。但事實上依照政府的承諾，大社工業區早在2018年，就應該由特種工業區，降編為排除石化業的乙種工業區。

1993年，大社工業區的一連串污染事件，引發居民圍廠抗爭，換來前經濟部長江丙坤承諾，二十五年後會讓大社工業區配合中油五輕遷廠，降編為乙種工業區，然而政府遲遲沒有拿出相關配套，工會擔心工作不保，屢次走上街頭抗爭，政府承諾的期限已經過了六年，降編還沒有下文。

監察院2022年針對大社降編案的調查報告，引述經濟部及廠商意見，表示部分內需化學材料僅有大社工業區生產，並主張降乙編會阻礙廠商投資、轉型高值化石化業，例如生產半導體業所需的特用化學品。

王敏玲認為，如果政府宣稱半導體業確實需要石化業，就應該通盤檢討高雄現存的石化廠，有多少符合高值化的定義：「如果它這麼高值化了，為什麼還需要這麼多大量的地下石化管線，去運送大宗的石化原物料？到底高雄的產業轉型對石化業的定位是什麼？到現在也沒有看到。」

八一氣爆，彷彿是個縮影，反映出高雄與石化業超過半世紀的糾葛。在氣爆紀念公園，悼念的花束年復一年擺放在紀念碑前，真正安全、永續的願景何時成真，這座城市至今還在等待。

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