河南水災:城市災難應急管理模範生香港可否被借鑒?

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颱風查帕卡帶來暴雨下香港中環德輔道中街頭冷清(20/7/2021)
談到颱風與暴雨,香港可謂身經百戰。

中國河南省會鄭州經歷暴雨洗禮,引發震驚全國的大規模水災,人命傷亡嚴重。多個居民區斷水、斷電,居民得四處搜購瓶裝水、乾糧等應急。

中共中央總書記習近平要求各政府部門加強統籌協調,強化災害隱患巡查排險,加強重要基礎設施安全防護,提高降雨、颱風、山洪、泥石流等預警預報水平。同一時間,民間激辯,如此重大災難責任誰屬,爭論這次暴雨到底是否真的像執政黨宣傳機關所稱,是「歷史最強降雨」,也有人質疑當地「海綿城市」建設有否兌現。

也有網民嘗試借鑒其他城市管理應對水災的經驗,香港、丹麥哥本哈根、紐約,都是被熱議的案例。

香港是否如此值得借鑒?還有哪些亞洲城市的洪水對應經驗值得提及?

血的教訓,汗的結晶

7月20日鄭州水災造成傷亡的消息傳出後,不少中國網民開始討論能從哪裏借鑒災害預報與應急機制,以免重蹈覆轍,香港是其中一個被提起,具有相當先進經驗的城市。

香港無疑是一座處於華南颱風最前線的海岸都市。1841年1月英國正式佔領香港,1883年皇家香港天文台成立,主理氣象預報。自有紀錄以來,香港最嚴重的風災是1962年造成183人死亡或失蹤的颱風溫黛,雨災則是1972年的「6·18雨災」,超過130人死亡。

香港的颱風預警系統早於1930年4月底,由皇家香港天文台召集的「遠東氣象服務總監研討會」之決議建立,經過多年演化,分1、3、8、9、10號五級,俗稱「風球」,一旦發出8號烈風信號,市內多數活動基本停止,居民應留在家中避風。

但是單純針對暴雨的暴雨警告信號,一直到1992年5月8日,一場造成四人死亡的暴雨下來,才觸發港英政府專門制定面向大眾的黃、紅、黑三色暴雨警告信號。

在颱風、暴雨和其他天氣警告信號之上,香港保安局還制定了《天災應變計劃》,從災前凖備、受災期間應變到災後善後,從政府部門到公用事業應當肩負哪些角色和責任,均清晰列明。

一場颱風吹襲的預警程序通常會這樣推進:熱帶氣旋迫近,天文台勘定要從3號強風信號改發8號烈風或暴風信號前,一般會提前兩小時透過媒體機構發佈預告,如果正在上班、上學,企業僱主須按照政府指引與事前協商,陸續讓僱員下班,學校也會開始安排放學。

同一時間,各專營巴士公司、港鐵與客輪公司都會加班疏運,客輪公司尤其會陸續發佈港內線(橫渡維多利亞港)和港外線(來往離島)末班渡輪時間。8號風球發出之後,渡輪最先停止服務,巴士公司視乎不同路線的客流、路況等宣佈停運或維持「有限度服務」,電車也會陸續停運。港鐵一般會維持服務一段時間,然後逐漸減班、降速,但通常維持除新界西輕鐵以外的全線服務。

這時候,廣播電台與電視台角色十分重要。在沒有24小時新聞台之前,各電視台至少每小時插播一次風暴消息,不斷播報交通信息、最新風暴災情等消息。電台從8號風球發出起轉成颱風廣播模式,持續播報同類資訊,並每15分鐘廣播天文颱風暴消息。絶大多數市民此時已經回家。

如果升級發出9號烈風或暴風增強信號,甚至最高的10號颶風信號,港鐵將即時停運非地下路段,但地下路段依然會運營至當天末班車為止。

颱風遠離香港,風球降至8號,而天文台凖備進一步下調至3號前,一般也會提前兩小時通過廣播電台、電視台與網絡等媒體預告,讓公共交通機構開始凖備。改發3號風球,市面就會上演比平日尖峰更繁忙的通勤場面,但此時巴士、港鐵等已經就位疏運。

相比於颱風信號,在黑色暴雨信號下,不直接宣佈停工、停課,但政府指引要求僱員尋找安全地方躲避,要是尚未出門就不該上班,已經上班就該留在室內。公共交通與廣播機構一般正常運作。

但學校系統與銀行金融系統的停班安排能幫助減少通勤人數。特區政府教育局在8號風球發出前一般已發佈停課令,除非8號風球在05:30以前由3號風球取代,否則停課繼續;如果3號風球進一步撤換為1號戒備信號,甚至取消全部信號,則學校在下午恢復上課。

香港銀行公會明確政策,8號風球或黑色暴雨警報如在12:00前撤下,則各銀行會在情況許可下,於兩小時內開門營業;香港交易所規定,若8號風球或黑色暴雨警報在09:00至11:00之間撤下,香港股市將從13:00恢復交易,若在11:30至12:00間撤下,股市在14:00恢復。

2018年超強颱風山竹吹襲香港,沒有造成嚴重傷亡,但市面遭受嚴重破壞,大批市民在8號颱風信號解除之後按習慣趕緊上班、上學,卻發覺公路、鐵路交通因塌樹等原因仍然癱瘓。特區政府繼而新設「極端情況」宣告,以期日後避免「風球」解除之後市面通勤混亂。

顯然,單靠暴雨信號並不足夠。從英治年代到特區成立,各種各樣的渠道疏理,新界地區河道拉直,到香港島西部巨型雨水隧道工程,都在幫助地面洪水往地下排放,減少淹水威脅。

香港防災、救災:行之有效,自動就位

羅信堂是香港賽馬會災難防護應變教研中心總監。中心在2014年成立,掛靠於香港醫學專科學院,以「促進社區抵禦災害能力,建設香港在地區及國際上的災難防護應變訓練領導地位」為宗旨。

羅信堂2020年3月出任總監前,剛從香港特區政府消防處高級助理救護總長一職退休,是身經百戰的災難救護員。他也曾被借調到特區政府保安局參與修訂各種應變計劃。他說自己無法評論這次鄭州水災是否存在事前凖備不足等問題,但說:「從報道上看,那天鄭州一小時雨量201.9毫米,即差不多香港『黑雨』的三倍——我們70毫米就得發黑色暴雨警告信號。」

羅信堂對BBC中文記者說,「這樣的雨量落在香港,以香港現在的配套能否應付?我不敢說,但是香港一直以來所凖備的是『高嚴重性』與『高發頻率』的狀況,」意思是說,暴雨為香港帶來的風險偏高,而暴雨在香港發生的密度也很高。

「縱使情況極罕見,不是代表什麼都做不了,或者什麼都不用做,而是可以制定一些應對措施。」

羅信堂向BBC中文記者解釋說,為某種災害做風險評估,首先要看該事件所能產生的後果有多嚴重,以及事情發生的頻密度,兩個風險係數相乘來得出風險高低,再根據「4T」原則去制定風險管理預案:

  • 終止(termination)——例如暴雨之下安排停止上班

  • 轉移(transfer)——把風險轉介,例如預先購買保險

  • 處理(treatment)——以火災為例,要去檢視樓宇消防花灑等是否有效運作

  • 容忍(tolerate)——壓制風險的技術尚未存在,或者資源投入極其龐大,則去制定應變計劃,以防萬一

這樣的原則套用到香港本身,就是一代又一代的天氣警報系統。

鄭州這次水災最引起公眾批評質疑的,是鄭州地鐵五號線與京廣路隧道淹水。官方數據表明,已有至少12人死於當日地鐵進水事故。在中國大陸也有運營地鐵系統的港鐵公司(MTR)馬上被媒體追問其香港鐵路系統有何防護措施。

港鐵公司對媒體稱,公司有「一系列預防措施」應對香港可能出現的惡劣天氣,包括在每年颱風、雨季臨近前檢查防洪設備和鐵路設施,也有應變計劃應對因天氣而引致的突發情況。

1910年建成的九廣鐵路曾在1931年發生暴雨衝毀路基導致列車脫軌,造成12死20傷的嚴重事故;1979年香港地下鐵路開通以來,到2007年12月「兩鐵合併」成港鐵公司至今,雖然地下車站因水管破裂等因素淹水之事偶有發生,但從未發生淹水致死事故。

羅信堂談到,任何應變系統要做到有事時自動就位,都需要官方與市民磨合,這也牽涉到預警系統本身,以及不同部門的協調與溝通,更重要是不時舉行演習,哪怕是沙盤推演,從中找出應變計劃本身不足或過時之處,並予以更新訂正。

從歷史報道與鐵路愛好者網站資料所見,港鐵至少每10年就會測試各跨海路線位於海底隧道兩端的防洪閘門,確保海底隧道因任何原因淹水,都不至於波及維多利亞港兩岸的隧道與車站。

港鐵員工組織記錄的一次防洪閘測試(2011年)

https://www.youtube.com/watch?v=TE3a0p4uNfk

港鐵近年也曾發生大批乘客因颱風滯留車站避難,遭投訴物資不足的事件。港鐵官網信息稱,各車站在颱風期間有「颱風班」職員當值,照顧乘客,凖備了3萬包餅乾與瓶裝水應急。

制度再好,也不忘自救

羅信堂對BBC中文記者指出,據教研中心在山竹颱風吹襲之後所進行的一次民意調查所見,多達60%受訪香港市民平日毫無防災凖備,這是香港防災制度仍有缺陷的其中一項。

他說,天災有效應變牽涉到自救、互助與配合政府三方面。香港民眾的自救意識不低,但台灣、日本等地方已在陸續推行社區為本,鄰里互助的救災預備。在配合政府方面,以位於香港新界的一些低窪農村地區為例,救難人員會專門到場安排撤離避災,並協同處理村民不願配合離家時出現的各種情況。

羅信堂舉例說,家庭應日常儲備三天份、便於長期儲存的應急糧水,也應備有「逃生包」以便隨時撤離。

他感慨,在氣候變化問題如此明顯的今天,個人防災、危機意識非常重要。

「要是在那過程中,大家有危機意識,還沒聽到預警就已經行動起來,那就已經減少了一個人的傷亡了。就算他不懂得災害評估,一聽到預警就懂得配合,那又少了一個傷亡了。要是能做好這兩步,說不定傷亡已經是零了。」