消防員組工會就能避免殉職嗎？地位與籌碼對等，才能開啟真實的協商與談判

文：蕭仁豪（台灣警察工作權益推動協會常務理事）

在9月23日明揚國際科技工廠火災殉職案後，消防員權益促進協會提出改革三點訴求：開放消防員組工會、消防員全面適用《職業安全衛生法》與基層參與、補足防災量能與消防人力。

而或許比較多人會有疑問的是，工會組織能如何促進消防員的生命身體保障乃至避免殉職、假設有消防員工會，可能的功能是什麼，而對於這個問題，筆者擬以同時作為友會、基層公務員勞權組織的工作者的角度，就這十年間的運動經驗做出回應。

相對於倡議組織，工會可以有更多功能

在近幾年新生的公務員勞動權益組織，基於各種原因，主要多是以人民團體的身份在行動，而所以在檯面上多數人看到的都會是投書、記者會、遊行抗爭，到達「提出訴求 → 政府回應」這樣的「點狀」的議題樣態，但是其實在檯面下的事務性部分，才是如何從議題組織跨度到勞權組織甚至工會的重點，而這部分，筆者分成幾個面向去說明。

1. 焦點的改變——從國家為中心，到以人為中心

公務員的管理問題，最長久的莫過於「特別權力關係」的改變，而若追溯到我國《公務員法》發展，在非常早期，我國法其實是認為公務員（官吏）是國家的一部分，所以並不適用「人民的法律」，而這樣的歷史因素，就造成了到目前公務員法在個人權益保障上始終差了一點、勞工與公務員二元制度衍生各種保障差等的原因之一。

但如果以消促會的運動歷程而言，其實可以發現關係的改變，在早期，消防員的殉職問題更被視為是一種獨立事件，看似僅限於政府與消防員個案間的關係、僅限於上對下的撫卹與安撫的責任。但在消防員殉職議題的發展，亦即當「人」開始被視為問題中心的時候，就會發現獨立事件並不獨立，這使消防員的殉職問題拓展到個體勞動條件、工廠管理乃至於都市規劃問題，最後推動《消防法》的修法。而在警察的部分，雖然警察相對消防員殉職量較低，但不論在殉職、自殺、過勞死，乃至執法爭議等等問題，也開始從個案，漸漸衍生到政策問題、組織問題、管理型態問題。

而這便是最基本的「公務勞動者團結」的重要性，如果沒有團結，那公務員就會是國家組織的附庸，而各部件看似互為獨立；但當團結並造成焦點改變的時候，議題的拓展與完整化才能開始。

2. 問題的延續——公務員勞動議題常態化

承前，殉職是很容易被點狀化的問題，而在消防員工會這題上，也有看到有許多「工會就能避免殉職嗎」的疑問。

會有這個問題，筆者認為這個說法其實是被眼前的事件侷限了，記者會、遊行等等有能見度的動態活動，其實只是組織行動的一部分，例如在警工會自身的經驗來說，除了動態性的部分，本會也有相當數量的公文往返的文書工作，因為現實上來講，不可能所有的議題或問題都做到動態展示，以紙本作業有時可能更有效率，不過因為警察組織的複雜性，本會在去（2022）年《公務員法》修法時，其實有提出「行政機關應該就建立統一業務窗口」的意見，不過似乎沒有被採納。

到這裡或許會有人問，講了這麼多業務問題，這與殉職到底有什麼關係，但筆者必須說，個人認為，比起等到殉職等等重大事件發生才急於回應或檢討，其實「問題處理的常態化」，才可能預先消除很多潛在風險。所謂風險與安全問題，現在的討論其實僅限於「事後檢討」，而甚至這個檢討機制（職安事件調查）也有待改善，但是其實風險管理真正的重點應該在於「事前」，而所謂事前，就是這種持續性的對各種問題的反應與處應。

而在目前的實踐，也當然的會指向工會組織的必要性：因為在法律上，不論是消促會、警工會跟各類公務員勞權團體，都始終只是「人民團體」，而既然是人民團體，行政機關其實並沒有必須認真回應的動力，至少在警工會自己的經驗，仍然收過很多顯然是在敷衍的公文回應甚至沒有下文。在這樣的情況下，在法制上以工會的概念，課予行政機關需認真回應的責任，就會是必要的修法考量。

3. 地位的對等——開啟真實的協商與談判

地位對等與否、能否溝通談判，就是近年來公務員勞動議題最大的困境，就如同前段所說，作為人民團體，行政機關不一定認真回應，也不一定能給出回應。

現行我國警察勤務制度大多以法規或行政命令規範，但舉例在美國警察勤務制度，雖然也有立法或原則性規範，但其實很多美國警察局的勤務規範是「警察局與工會的集體協商」，而很顯然的，這相對於我國需要以立法修法的模式去處理勤務問題，這樣的對等協商與談判模式，其實更便利而也能處理到更細節的層次。

而在現在缺乏法制的狀況，不論是勤務、職安等等，都很難開啟正常的協商溝通，雖然法律上不禁止行政機關與人民團體或基層進行協商協議，但說到底行政機關不做也不會怎樣，而甚至有些時候雖然行政機關本身都想處理，但卻又會礙於涉及跨單位甚至跨部會，而只能做不上不下的因應，而在這樣的過程中，可以想見現行狀況是，不論是較小的管理問題，乃至大的職安殉職風險問題，都無法好好處理。而筆者認為，這始終在於「缺乏對等性」，如果在談判桌上兩造的管理與被管理雙方是對等的，那跨單位或跨部會與否，其實只是事務問題。

4. 籌碼的對等——罷工問題

而最後，其實就是更敏感的「罷工」。在目前的很多關於公務員工會組織的討論，都會講到「如果有公務員工會就可能罷工，那到時候失火沒人救火／有人犯罪沒人抓／辦公務沒有人...」。但是就如同筆者前面所闡述的，工會組織的運作，其實並不是建立在「要罷工」之上，而是在「建立常態與持續性的勞動問題處理」。

如果常態方法可以解決問題、核心問題都有協商完成，那當然就不需要勞師動眾罷工，罷工顯然效率不高，如果沒有必要，誰要選擇罷工；而同時反過來說，筆者以為，現在社會上這麼多人都認為公務員有工會就會罷工，那不就是變相說明「有這麼多人認為現行的公務員勞動問題的現況過度糟糕，政府也處理不好，狀況惡劣到公務員很可能選擇罷工」嗎。

而回到罷工這件事上，筆者認為罷工的真正功能，其實並不是為了取代常態的協商，而是作為籌碼，這個籌碼的功能是「讓行政機關必須認真協商」，當然這個問題也涉及公共利益的衡量，但討論到利益衡量，至少在消防員或警察的工作，其實多涉及受傷甚至死亡風險，換言之，對警消人員而言，這些協商涉及生命身體權利，如果這樣的利益間衡量下，仍然認為「即使是到達生命身體這樣的工作風險，也不值得擁有這個籌碼」，那筆者作為現職警察人員，會多少覺得這有些殘酷。

能不能組工會，真的是法制或身份問題嗎？

過往對於公務員工會問題，官方回應大多集中在身份問題、法制問題，乃至管理成本問題。但在筆者這數年間同時作為推動工會修法的角度來看，實在無法認為這些問題真的有那麼「無法因應」。

在身份問題，筆者認為最典型的可能就是關於「職安規範」，在警工會9月22日關於警察熱危害問題的記者會上，考試院保訓會的與會者就很坦白的說我國是「世界唯二」採取二元制職安規範的國家，而這個世界唯二，其實真的沒有什麼道理，僅僅只是因為法律文字問題，但是因為這種「文字問題」，在職業安全體系其實應該一致性處理的「關於人」的生命身體健康權等，卻弄出勞工與公務員兩套制度，而甚至公務員的那套還是不完整的，那不禁要問，這樣的「身份問題」，真的有如此誇張的法制重要性嗎？真的必須每個問題都二元處理嗎？我國政府真的閒暇到需要所有事情都做兩次嗎？

在法制或體制問題，筆者認為，這個問題點背後並不是工會與否的問題，而是「我國公部門體制本身的問題」。真正的問題點其實是，我國公部門的管理架構過度習慣「上下不對等」的管理模式才會衍生各種問題，而導致真的要討論「工會」這種「地位對等」的制度的時候，就會無法耦合。筆者必須說，在這樣的關係下，工會制度的建立，其實並不是造成問題，反而是「解決」公部門管理問題的必要方法。

在管理成本問題，如果工會制度常態運作，那其實反而可能降低成本或帶來福利。一個相對少人討論的概念，其實勞工保障並不限於具體利益，「有好的管理模式」也是勞動保障之一，而一樣回到火災乃至消防員殉職問題，那不就是為了節省平時的管理成本，而導致在風險事件中付出更大的代價嗎。

而在實務上，例如消促會或警工會，這幾年的實踐，其實也可以說是嘗試，建立一個如工會的直接的基層與管理層溝通協商方法，本來就是可行的事情，而就此，筆者必須說，要不要、能不能有工會的爭議，背後恐怕只在於「願不願意為基層保障投入更多」。

請正視這次消防員工作權益促進會的訴求

在今年6月15日工時改革聯盟關於加班費議題的遊行之後，考試院邀請消促會與警工會對公務人員協會法修法討論。而在這場會議上，筆者也有就「為什麼是工會」進行闡述。

對於消防與警察人員而言，會討論工會，除了法制上公務人員協會法排除警察與消防事務、公務人員協會有受行政機關制肘疑慮、工會的力量可能較強，同時也在於「身體政治」問題。警察與消防可能是最明顯的，對於不論生者或死者，國家都欲求將人的身體作為工具的制度，而與之相對的，工會的將身體的所有權奪回的力量與動能，才能回應這個伴隨生命風險的議題領域。

對於消防員或警察勞動問題，如筆者於9月23日的記者會上所說，不要等到有人殉職才要作為，請先聽聽還活著的人的聲音，對於這些問題，即使是資源有限，我們仍準備好了，那政府也該是時候正面回應我們了。

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