湖廣鐵路債券案不了了之 中國政府首次在美國挨告/李慶平

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湖廣鐵路債券案不了了之 中國政府首次在美國挨告/李慶平
湖廣鐵路債券案不了了之 中國政府首次在美國挨告/李慶平

李慶平(前海基會副祕書書長、中國廣播公司總經理)

1979年1月1日美國政府與中華人民共和國政府(簡稱中國政府)正式建立外交關係,中美關係理應進入兩國關係的蜜月期。但不意,1979年11月13日美國公民傑克森(RussellJackson)等九人代表270餘美國公民,以持有中國債卷為由,向美國阿拉巴馬州聯邦地方法院,對中國政府提出訴訟,要求中國政府償還湖廣鐵路債券本息2.2億美元。

湖廣鐵路債券,是1911年5月23日,清朝政府在巴黎與德(德華)、英(匯豐)、法(東方匯理)、美(數個銀行)等銀行團為籌建湖北、湖南、廣東、四川等地的鐵路,簽訂《湖廣鐡路借款合同》,發行附買回債劵之本息。計本金6000000英鎊及累年6月15日及12月15日的計算至1951年之利息。滿清政府以中國厘金及鹽稅為担保。

湖廣鐵路債券的票面金額為100英鎊和20英鎊,年息五厘,半年付息一次,貸款于1951年到期,屆時歸還本金。

美國阿拉巴馬州聯邦地方法院受理此一訴訟案,並列中國政府為被告,並於1979年11月13日向中國政府發出傳票,並指名中華人民共和國外交部長黃華收此傳票。要中國政府二十天内對被告起訴書做出答辯。

中國政府認為美國聯邦地方法院公然違反國際法「主權豁免原則」,任何國家法院無權傳喚另一主權國家的政府出庭。因而中國外交部退回了美國法院的傳票,並未出席應訊。

美國阿拉巴馬州聯邦地方法院,於1981年7月21日做出「缺席裁判」,判決傑克森等人的請求成立。中國政府應賠償(含訴訟費)4130餘萬美元,此即是當年有名的「湖廣鐵路債券案」。

1983年1月中國政府發函阿拉巴馬州聯邦地方法院,強烈表達該法院判決違反國際法基本原則,中國政府並無義務依美國法院的通知出席應訊,同年傑克森等人要求聯邦地方法院執行判決,如果中國政府不償還賠償金,將會扣押中國政府在美國的財產。

1983年美國國務卿舒茲(Schultz)與鄧小平在北京會談,曾涉及本債券訴訟案。之後,1983年3月美國務院法律顧問載維斯.魯賓遜抵北京與中國外交部商討兩國如何處理本訴訟案。

中國政府接受美國政府的建議,聘請美國貝克與麥肯斯律師事務所索陸律師出庭申辯,就本案進行答辯。美國舒茲國務卿亦向美國聯邦法院提出「確認書」(affidavit),指出兩國間的友好關係及中國政府的出庭將維繫雙方的友好關係。另美國司法部門也提出“美國利益聲明書”,支持中國政府的申辯。

同年阿拉巴馬州聯邦地方法院,同意中國政府的請求,撤銷原判決,重新審理本件訴訟,並駁回傑克森等人的請求。該判決的理由,以法律不溯及以往的原則,認為1976年美國通過的「外國主權豁免法」不適用於本訴訟案。後該案經美國聯邦第11巡迴法庭審理,於1983年7月25日判決,確定阿拉巴馬州聯邦地方法院重新審理本案的決定,與1976年的「外國主權豁免法」,無溯及使用本訢訟的決定,進而駁回傑克森Jackson等人的上訴。

1987年3月9日美國聯邦最高法院確立上訴聯邦第十一巡迴法院的判決。經過將近七年的時間,本訴訟案終於結案。

「湖廣鐵路債券案」主要是管轄權問題,管轄權有涉及到國際法,也涉及一國的國內法,但管轄權的法權大部分是通過本國法律的判決發展出來的。

18世紀以來任何一個主權國家均不受他國司法管轄,一個主權國家若受外國的司法審判,是有損國家的尊嚴與及獨立,因此二十世紀以前的國際法,國家是有絕對豁免權。

但在二十世紀以後,國家參與國際經濟發展及活動日益增加,使國家「絕對豁免權」原則逐漸式微。而代之以國家的「有限豁免權」。國家行為區分為主權行為,私法行為(或事務行為),國家主權行為可獲司法豁免,但私法(或事務行為)則不在司法豁免權之內。

「湖廣鐵路債券案」所涉及的法律問題有:

1、美國聯邦地方法院是否有權就美國公民申訴「湖廣鐵路債券」賠償案,接受訴訟,審理及進行判決。

本訢訟案初期,中華人民共和國政府認為國家主權有絕對豁免權,不出庭申辯,被美國阿拉巴馬州聯邦地方法院以判中華人民共和國政府「缺席裁判」,判決傑克森的人的請求成立。

美國阿拉巴馬州聯邦地方法院認為美國對本案由管轄權的理由是:根據1976年《外國主權豁免法》認定其對該案具有管轄權,並受理訴訟,在審判中法院認為:1976年《外國主權豁免法〉規定外國國家享有主權豁免,但外國商業活動不屬於主權豁免範圍,美國法院對於在美國境內或境外進行商業活動或與商業活動有關係的行為,並對美國產生直接影響的訴訟均具有管轄權。法院認為傑克森等人的債券在美國購買的行為屬於商業行為,故可以使用該法條,也就是中國政府不能享有主權豁免。

美國是一個三權分立的國家,司法是獨立的,美國的行政部門是無權干涉。中國外交部應在起訴初期即與美國國務院協商,用外交手段來解決此一賠償案,而非斷然拒絕出庭答辯。

最後還是美國國務院以「國家利益」為由,給美聯邦法院建議,以重新審理,將原本適用美國1976年《外國主權豁免法」,解釋為不溯及既往,使本案結案。

2、「湖廣鐵路債券案」是否是中國政府所認定的惡債,而不承認這一債務。

1981年7月21日美阿拉巴馬州聯邦地方法院,以中國政府「缺席裁判」為由,判中國政府敗訴,若不賠償美國持債券人,將面臨美國聯邦法院要沒收賠償等值中國政府在美國的財產。有關「湖廣鐵路債券」是否是中國政府所谓的惡債券,是一個可以研究的議題。

1911年辛亥革命之後,中華民國成立,中華民國臨時政府照會各國,「所有滿清政府與各國締結之條約,均由民國政府擔任實行之效力」。

1925年起,因鹽稅收入減少,中華民國政府開始出現無法對本債券還本,付息的情形。1937年政府與各國銀行團(除美國外)達成減息、緩還的協議。將1937、1938年兩年應付利息的利率減為五分之一,而還本期間則延至1942年開始,1962年結束。

1939年因關稅,鹽税因抗日戰爭興起被日本刧奪,政府宣佈攤存辦法,停付本息、當時尚結欠565.6萬英鎊。

1937年起國民政府與美國政府就债券案糾紛進行談判,美方要求國民政府在1939年付清債劵的利息和本金。但直到1949年,此項談判皆未達成一致,也無任何有關解決此項爭端的協議。

湖廣鐵路債案是否是惡債?1982年美國阿拉巴馬州聯邦地方法院判決的理由是:湖廣鐵路借款是造福中國人民的,中國人政府又出售該債券的資金修建了南北鐵路系統中的最後一個環節,即湖廣鐵路,把北京與港口城市廣州連結起來,湖廣鐵路是建立快速和高效的南北交通體系的實質性舉措,該鐵路至今乃在運行,是中國鐵路系統不可分割的一部分。法官指出該行為是商業行為,因此無法給中國政府豁免權。

1979年1月1日,中華人民共和國政府與美國政府建交,而滿清政府及中華民國政府擔保,所遺留下來的與美國有關的國際商務債券,中華人民共和國應否繼承,是一個可研究的議題。

中華人民共和國是否曾經繼承中華民國在海外的財產?以1992年中華人民共和國與大韓民國建交,中華人民共和國繼承了中華民國在漢城(首爾)的駐韓大使館房舍及土地(是原先满清政府驻漢城的大使的馆房舍及土地)為案例來看,湖廣鐵路債卷案是否可因中華人民共和國認定的惡法為由,而拒償還,實有所商確餘地。

3、1983年在美國國務卿舒茲與鄧小平會商後,中國政府遂派美國律師出席阿拉巴馬州地方聯邦地方法院訢訟庭,進行答辯。如此一來,是否中華人民共和國承認了美國阿拉巴馬州聯邦地方法院有權管轄此訢訟案,也證明了20世紀由「主權豁免原則」,在國際法上逐漸轉為「有限主權豁免」。1976年美國國會所通過的「外國主權豁免法」即是執行「有限主權豁免」。

本債券案因美國國務院的協助,以「國家利益」考量,使美國阿拉巴馬州聯邦地方法院重新審判,判決對1976年的「外國主權豁免法」不朔及既往,使債權人代表傑克森等人的請求不成立,被駁回。

1980年代雷根政府的國務院,基於中美關係在蜜月期間,因而出面協助。但若本案在川普總統執政期間發生,美國國務院可能就會有不同的態度。而美國聯邦法院地方到最高法院,最後的判決是如何?也難可預知。

國際法是世界強權所主導的法律,是不斷地在與時演進,到21世紀,絕對的國家主權豁免原則更加式微,「有限國家主權豁免」可能會成為趨勢。

美國常用國內法來處理國際爭端,很明顯的在商務、科技方面,及對他國不友善官員,美國已經常使用長臂管轄權,如孟晚舟引渡案、華為5G制裁案、中興矽片制裁案、對中國某些官員及最近美國沒收“俄羅斯外交財産”案等。中華人民共和國政府最近幾年也開始使用長臂管轄權如對不友好的他國官員、公民及企業制裁。雖然世界各主要國家皆未正式承認其他國家依國內法而延申的長臂管轄權,但已成為事實,此一趨勢證明國際法是強權國家所主導的法律。

圖:湖廣鐵路債券。(翻攝網路)