澳洲智庫報告》中國藉聯合國拓展影響力，推動「命運共同體」全球治理願景

簡恒宇

中華人民共和國取得聯合國的「中國」席次已逾半世紀，澳洲智庫「洛伊研究院」18日發布分析報告指出，中國在聯合國體系的重要性與日俱增，而中國也利用這點來擴大自身影響力，推動「命運共同體」全球治理願景，以淡化普世價值來支持國家至上，不過中國的付出並非都能得到想要的結果。

該報告由洛伊研究院（Lowy Institute）非常駐研究員、美國哈佛大學費正清中國研究中心研究員馮康雲（Courtney J. Fung）和美國加州大學洛杉磯分校博士候選人林成翰（音譯，Shing-hon Lam）共同撰寫，從贊助聯合國運作、提名人選擔任要職、大會及安全理事會投票模式、官方文件納入中國論述4面向分析。

報告表示，聯合國愈來愈依賴中國的大方貢獻，中國則藉此來提升其在聯合國體系的地位，但中國在參與聯合國上仍具選擇性，且中國的努力付出不見得能成功轉變成影響力。1971年，聯合國大會通過第2758號決議，中華人民共和國（PRC）成為「中國」席次的唯一合法代表。

不過在加入聯合國的初期10年，中國因其內部文化大革命的動盪，在聯合國內是隱居模式，而在表決時，會出席會議，但不投票，以此傳遞反對霸權的態度，卻不會表態阻擋議案。由於當時的戰略利益有限，中國常駐聯合國代表被貼上「看窗外大使」標籤。中國當時也鮮少使用否決權。

隨著推動改革開放，中國以投棄權票的方式重新參與聯合國事務，並於1982年首次資助維和任務，且在1980年代派出首支維和部隊。《聯合國憲章》第7章授權聯合國安理會，決定對恢復國際安全與和平採取軍事或非軍事行動，無須當事國同意，使得中國起初在相關表決選擇棄權。

藉UN推行「命運共同體」

1990年代末期，中國轉為在特別情況下，支持在未獲得當事國同意下，授權安理會決定進行維和任務。中國改革開放後，參與聯合國成為其外交政策重要的一部分，顯示中國從過去的被動參與，轉變成積極參與多邊組織，而中國想透過聯合國內部改革，來執行中國國家主席習近平的「人類命運共同體」願景。

報告指出，「命運共同體」內容含糊且包羅萬象，而中國想藉此來展現其獨裁制度優於民主制度，並讓中國在靈活的全球夥伴網絡中扮演重要角色，透過「對話、不對立、不結盟」模式，帶領各國共同追求國際和平與安全，和不同政治制度和意識形態的夥伴達到「合作共贏」。

報告亦稱，中國主張的「新多邊主義」訴求所有國家一起塑造世界未來、制定國際秩序，以及管理全球事務，且中國在此提出的「民主」是扭轉西方主導狀態，認為所有國家不論政權形式或資助能力，都應平等參與諮詢。不過中國仍是以權力階級角度出發，把各國區分成「強權」、「大國」、「小國」。

中國的「命運共同體」也排除普世人權，因為其論述為各國能以自身獨特的路線現代化及發展，即各國就人權能選擇符合其特殊條件的價值觀、原則和習慣來運作。報告直言，中國的反自由立場，與聯合國關注保護人權的立場相悖。中國2021、2022年還分別提出全球發展倡議（GDI）及全球安全倡議（GSI）。

報告提到，中國把聯合國和平與發展基金（UNPDF）當成推行GDI的一部分，而GSI以不介入和反對「權力政治」為基礎，並把其與《聯合國憲章》連結，但此倡議實際的考量是中國共產黨（中共）政權的安全。中國也利用2022年8月擔任安理會輪值主席的機會，把GSI與聯合國資助的集體安全動議搭上邊。

習近平在聯合國維和領袖峰會演說。（美聯社）
習近平在聯合國維和領袖峰會演說。（美聯社）

中國國家主席習近平在聯合國維和領袖峰會演說。（資料照，美聯社）

投入捐款主導UN業務

聯合國運作經費來源主要分成捐款和會費2部分，而聯合國2012年預算為25億9000萬美元，2022年增至31億5000美元。不過聯合國2021年預算中，約56%來自專用捐款、約11%為非專用捐款，來自會費僅約28%，凸顯聯合國業務受制於「錢包的力量」。

美國2021年欠繳的聯合國會費超過9億美元，但同年美國只編列3億美元支付，而中國強調經費是聯合國治理的重要支柱，並稱美國是聯合國體系的「最大債務方」。中國2019年超越日本，成為聯合國第2大捐款國，僅次於美國，不過主要是因國民所得毛額（GNI）成長，分攤會費相對增加。

根據報告，中國對聯合國捐款部分極度謹慎，並未排進前10大捐款方，但因捐款方可設定使用款項的條件，中國近來開始在感興趣的領域投入捐款，像是2015年宣布提供10億美元成立UNPDF，隔年宣布在未來10年投入2億美元，2020年再多投入10年至2030年。

UNPDF分成聯合國秘書長的和平與安全子基金，以及2030永續發展子基金，負責審核款項運用的委員會由中國官員主導，包括主管經濟的聯合國副秘書長、中國駐聯合國常代及2名中國部會的司長，而基金被用來支援的計畫，旨在強化「一帶一路」倡議與聯合國永續發展目標的關聯性。

報告稱，截至2022年4月，中國給予國際平台「新冠肺炎疫苗全球取得機制」（COVAX）1億美元，遠低於美國提供的40億美元，且截至2021年底，中國庫存的12億6000萬劑疫苗中，約95%被賣到其他國家，捐贈給COVAX的數量僅約1億1000萬劑。

20211224-世界衛生組織主導的國際疫苗分配平台COVAX（AP）
20211224-世界衛生組織主導的國際疫苗分配平台COVAX（AP）

20211224-世界衛生組織主導的國際疫苗分配平台COVAX（AP）

UN領導職位有失有得

中國是目前擔任1個以上聯合國機構領導職位的國家，而中國人出任這些職位，除了能輸出中國的國際願景和外交政策，還能把機構作業與一帶一路連結，同時限制台灣的國際參與空間。報告說，中國2007年開始主管聯合國經濟及社會部（DESA），該機構已成「中國企業」。

報告提到，中國2013至2021年能領導聯合國工業發展組織（UNIDO），是碰到澳洲和美國於1990年代晚期就正式退出該組織。2019年，中國取得聯合國非洲大湖區特使職位，這是中國首次取得聯合國特使位置，而有此結果除了中國的遊說，也是當時的美國川普政府降低美國的多邊領導地位。

儘管中國積極出任聯合國體系領導位置，但據數據資料，中國與俄羅斯仍是擔任領導職位最少的安理會常任理事國，且中國尚未擔任過國際和平與安全事務的領導職位。中國也不是想要的職位都順利取得，像是2017年就未贏得聯合國教科文組織（UNESCO）秘書長。

2019年，中國也沒成功得到聯合國毒品犯罪問題辦公室（UNODC）執行主任及聯合國維也納辦事處總幹事位置；2020年在世界智產權組織（WIPO）總幹事選舉中落敗。報告表示，現在有中國想要領導聯合國維和部（DPO）的傳言，但中國缺乏相關經驗的人員，可能難以取得此位置。

投票行為部分，報告指出，數據資料並未支持中國和俄羅斯組成投票聯盟的說法，但雙方2015年的分歧開始縮小，而中國的投票態度更傾向77國集團（G77），即南方國家試圖擴大在聯合國的談判能力。報告亦稱，中國2015年加強參與聯合國後，並沒影響鎖定的國家在投票上和中國立場一致。

聯合國安理會：中國國務委員兼外交部長王毅（AP）
聯合國安理會：中國國務委員兼外交部長王毅（AP）

聯合國安理會：中國國務委員兼外交部長王毅（資料照，AP）

用UN文件增加話語權

報告說，南亞、拉美、中東、非洲和非民主國家的投票立場與中國較相近，但整體來看，低收入國家的投票立場，與中收入國家或立場和中國相近的高收入國家並無差異。另外，中國2000至2006年間，沒有用過否決權，自2017年起會與俄羅斯一起動用否決權。

不過在俄羅斯侵略烏克蘭議題上，中國對聯合國安理會相關決議投棄權票，主要是擔心開啟外國勢力干預政權更換的先例，可能有天中共會成為目標。習近平曾表明，中國的話語權相對較弱，因此中國也極力在聯合國官方文件中加入其論述，像是「共建」（joint contribution）、「合作共贏」（win-win cooperation）。

根據報告，聯合國官方文件自2017年開始，逐漸出現「命運共同體」用詞，2000年開始固定使用。中國也動員其「理念相近夥伴」聯合表態支持其立場，反對以人權名義來干涉中國內政。中國還利用聯合國人權事務高級專員巴舍萊（Michelle Bachelet）訪中，傳遞聯合國肯定中國保護人權的訊號。

報告總結，中國認知到聯合國是個好工具，能達到其改變全球治理的野心，並利用聯合國體系及規範來推動自身外交優先要務，且如同其他西方國家捐款、援助來形塑聯合國運作，現在廣泛認為聯合國體系對中國的依賴漸增。報告建議，應更了解中國在聯合國的捐款，特別是與其他安理會常任理事國比較。

中國雖提倡「命運共同體」，但整體內容模糊，特別是在難民管理等領域，因此有很大的機會在這些領域形塑中國的參與模式。報告認為，要闡明基於規則的國際秩序下的多邊包容願景，表明接受中國貢獻的條件，而非把中國作為均視為擔憂來源。

報告強調，中國仍在學習如何把投入的資源轉化為實質影響力，儘管美國與歐洲國家的影響力下滑，在聯合國仍具一定影響力，包括取得部分領導位置，而外界對中國為聯合國所做的貢獻提出質疑，不會讓中國輕易塑造其想要的聯合國，且中國對聯合國的影響力也還沒得到絕對的成功。

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