澳洲達爾文港:商業協議也捲入國家之爭,中澳衝突面臨實質性升級

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在近期中澳關係持續緊張升級的背景下,澳大利亞聯邦政府於上月取消維多利亞州和中國簽署的兩份「一帶一路」合作協議,北京隨後宣佈暫停兩國戰略經濟對話下一切活動。

5月3日,有關澳大利亞對一家中國公司租賃一個北澳重要港口的協議進行覆核的消息,令當前中澳關係的敘事又多了一個出人意料的枝節。

澳大利亞北領地(Northern Territory)曾在2015年簽訂協議,將達爾文港租予中國公司嵐橋集團(Landbridge),租期99年。路透社引述澳大利亞政府消息源稱,澳洲政府近期將會通過諮詢之後重新審議,評估是否需要引用去年通過的外來投資法案,以國家安全為由動用政府權力取消該協議。

澳大利亞國防部長彼得·達頓(Peter Dutton)向《悉尼先驅晨報》(Sydney Morning Herald)確認,他的部門正在對協議進行覆核。

有專家向BBC中文表示,目前尚難以評估協議最終取消的可能性,但是一旦取消,對中澳關係的變化將會是「極其重大」的一步。

澳大利亞在去年對外來投資法規進行了大幅度修改,給予聯邦政府追溯權,可以對已經批准的協議附加新條款,甚至強制撤資。

兩種解讀

澳中關係研究院(Australia-China Relations Institute)院長羅震(James Laurenceson)向BBC中文表示,對於達爾文港租賃協議是否會取消,「目前真的還不明確」。

「不要忘了,在2015年,澳大利亞的國防和安全部門審核過這個協議,並且說沒有問題,」羅震說。

他指出,直至2018年,時任澳大利亞外交部長畢曉普(Julie Bishop)還重申了同一立場。

「國防部察看了相關事宜,他們完全沒有安全方面的憂慮,」畢曉普在2018年接受達爾文當地電台訪問時說,「這對於達爾文來說將會是一項非常富有成效的協議。」

今年4月底,澳大利亞總理莫里森(Scott Morrison)仍然表示,目前仍然沒有收到有關達爾文港項目存在國家安全憂慮的意見。

因此,羅震指出,對於澳大利亞政府現在的最新舉動,可以有兩個方向的解讀。

「一種可能是,它在給自己一個解釋,不去撕毀這項協議——就是說:我們再次諮詢了國防部門,仍然是一切無礙,」羅震說。

「另一種可能,當然也是給澳大利亞政府一個屏障,去告訴中國,我們諮詢自己的有關部門,他們告訴我們,現在環境有了相當大的改變,所以我們必須撕毀這項協議。」

「這是兩種可能,」他說,「我並不確定目前哪一樣是佔了主導。」

安全憂慮真的存在嗎?

2015年,中國的嵐橋集團經過投標,以5.06億澳元(3.9億美元)獲得達爾文港的租賃權,但是澳大利亞媒體隨即報道,該公司與中國軍方有緊密的關聯。

協議達成後不久,澳大利亞廣播公司(ABC)引述其稱為澳洲國防軍高官的匿名消息源稱,達爾文港租予中國公司存在著「安全的幹系」,從而引發公眾討論。

同年,美國前副國務卿理查德·阿米塔吉(Richard Armitage)向澳大利亞媒體表示,他對於該協議感到震驚:「我無法相信澳大利亞國防部竟然就那樣由它發生。」

據稱,該協議還引起了時任美國總統奧巴馬的注意。《澳大利亞財經評論》(The Australian Financial Review)報道指,奧巴馬當時向時任澳洲總理特恩布爾(Malcolm Turnbull)指出,堪培拉應該事先向華盛頓「就這類事情知會一聲」。

二戰時曾經遭受日軍轟炸的達爾文港在某種程度上被看作是澳大利亞北方最靠近亞洲的戰略前線。隨著近年來中國的經濟影響力持續擴大,並且靠近澳洲的太平洋海域越發顯示出軍事雄心,達爾文港租予中國公司的協議引發各種聯想。

2015年,馬來西亞與中國達成協議,允許解放軍海軍船隻使用沙巴州的哥打基納巴盧港作為「中途停留地點」。當時澳大利亞戰略政策研究所(ASPI)的韋傑夫(Geoff Wade)撰文稱,「只有最天真的人」才會認為解放軍沒有興趣以相似的方式使用達爾文港。

嵐橋集團的租賃協議只允許該公司進入達爾文港的商務港口,在沒有澳大利亞政府批准的情況下不能邀請任何形式的海軍到訪。但是,由於達爾文港同時也是澳大利亞國防軍和美軍海岸陸戰隊的駐地,反對協議的聲音仍然稱,中國公司的租用會帶來安全威脅。

澳大利亞媒體當時提及的安全威脅包括,接收竊聽軍方船隻情報、中國公司在中國政府要求下關閉港口等。

不過很快,澳大利亞國防部長、國防軍指揮官、澳大利亞安全情報組織(ASIO)指揮官等各個安全部門的高級官員就公開發表言論,打消有關安全方面的擔憂。

澳大利亞國防軍總司令馬克·賓斯金(Mark Binskin)當時向議會表示:「我可以現在就坐在達爾文港的碼頭,看著船進船出,不管是誰的。」

時任總理特恩布爾還澄清說,澳大利亞法律已有規定,在任何被認為是涉及國家安全的狀況下,政府可以介入並接管碼頭等基礎設施。

時任國防部長丹尼斯·理查德森(Dennis Richardson)則澄清,任何外國軍方船隻進入港口均須外交許可。他還批評韋傑夫的言論「無事實根據」。

羅震稱,達爾文港的租賃協議再起爭議,是因為中澳關係大環境的變化。

「不要忘了,在2015年宣佈這項協議的時候,當時激起的反對聲音和現在要撕毀協議的聲音是同一波,」羅震向BBC中文表示。

「但是差別在於,與2015年相比,現在澳中關係的環境很可能更加與他們的觀點趨同。」

他還說,圍繞達爾文港協議,有很多人提出各種「模糊的恐懼」,但很少有人談具體的細節,「比如,是怕間諜行動嗎?或者是不是和港口准入有關?」

「如果是和這些有關,事實上澳大利亞安全部門又已經在公開發表過,這些風險是可控的。所以,(取消協議)將真的會一發不可收拾。」

「一次戲劇性升級」

中澳兩國關係最近兩年在持續變差,雙方立場亦越來越趨於強硬。

羅震表示,假如達爾文港租賃協議最終被迫取消,將是已經持續惡化的中澳關係當中一次向著負面方向的「戲劇性升級」,因為它與較早前澳大利亞政府引用《外交安排政策法》(Foreign Arrangements Scheme)取消的維多利亞州「一帶一路」協議不同,這是一項有法律約束力的商業協議。

「兩星期前,澳大利亞政府撕毀的協議是一項『諒解備忘錄(MOU)』,」羅震說,「它是州政府和中國政府之間一項沒有法律約束力的協議。」

他說,達爾文港租約是一項商業協議,是有法律基礎的,澳大利亞方面要取消就需要更多的條件。

「首先,你要為撕毀協議定下立法基礎,」羅震說,「然後,澳大利亞政府還要向公眾解釋,為什麼兩年前他們還告訴公眾說,這一切沒問題。」

他指出,澳大利亞去年訂立《對外關係法》(Foreign Relations Bills),賦予聯邦否決州政府、地方政府和澳大利亞大學與外國達成的協議的權力時,時任外交部長還明確表示過,達爾文港的協議不會被覆蓋進這項立法的範圍當中,因為它是一項商業協議。

羅震解釋說,中國在周四宣佈暫停中澳戰略經濟對話機制下的一切活動,是對澳大利亞政府取消維多利亞州「一帶一路」協議的直接回應,與達爾文港沒有直接關係。

但是他說,假如澳大利亞進一步撕毀有法律約束力的達爾文港協議,就將是一次「明明白白的升級」,而中國將必須作出回應。

「你可以肯定地說,北京將會有所回應。」

他分析稱,對於有法律約束力的商業協定被取消,中國將可能覺得必須以相應的方式回應,「這就是所謂的以牙還牙的應對」。

在他看來,在這種情況下,卷進這場風波中的下一個元素可能就是中澳自由貿易協定。

「北京會三思而後行,但是它有可能退出中澳貿易協定——這是一種可能。」

「如果澳大利亞只是撕毀『一帶一路』協議,中國要撕毀自由貿易協定就不會是合理的,因為一個是無法律約束力的協議,一個是條約,是有法律約束力的。」