王宗偉觀點:候任校長管中閔的暑假作業─行政處分這一課

王宗偉
風傳媒

遙想當年正年輕,在法律系大二行政法的課堂上,老師個頭不高,但是精力充沛。他講課不使用任何參考資料,就可以從晚上六點半滔滔不絕,一分鐘也不用休息地說到十點下課。同學們有些跟不上,就問老師有無指定教科書,供課後複習之用。老師也很爽快說了他心中最好的行政法教科書是哪一本,由同學們自行籌措。但是很不幸這本書當時剛好改版缺書中,筆者乃自告奮勇協助影印。並且電詢了這位後來當了大法官的知名行政法學者本人,取得了單次授權,於是就準備印將起來。

可是問題又來了,這本書體例繼承德國學者Wolff/Bachof/Stober三人所合著之行政法學總論,以篇幅鉅大、論述詳細著名。讓還是行政法初學者的我們頭痛的是,精裝本厚達1600多頁,是一本在鬥毆時完全可以當成兇器使用的磚頭書。同學們又反映,沒有那麼多時間去讀這麼一本如此厚重的課本全本,攜帶也不便利。是否可以擇要摘印?於是又趕忙去問老師本人,如果只印部分的話,這本書要印哪些部分?

老師說了一個我永生難忘的答案:「那你就印書上關於〈行政處分〉的相關章節給同學就好,其他就不用了。行政處分是整個行政法體系的核心,你們進修部學生初次接觸行政法,能先把行政處分這套觀念學好就夠了。」

事隔多年以後,又看到這四個字,與自己的名字一起出現在行政法院所公布的同一份新聞稿與裁定上,著實令人感慨萬千。8月31日筆者與兩位學弟所聲請的請求先行聘任經遴選產生的校長,定暫時狀態處分的聲請,台北高等行政法院以當事人不適格駁回。但是在這個案件當中,法院一併確認了本案所爭執的重要爭點,教育部5月4日發出拒絕依台大1月遴選結果聘任的決定,是行政程序法第92條所稱的行政處分。台大是相關業務的相對人,接受教育部立於主管機關的地位所下的處分,而不是教育部律師在法庭上臉不紅氣不喘說的,台大做為教育部的下級單位,被教育部以上級命令所發出的內部職務指示。;

這不禁令人感嘆,俟河之清,人壽幾何?教科書說的行政處分的要件,在本案中本來就全部滿足。如果這樣判斷該處分的性質,效力乃至於瑕疵,是一題期末考或國考的考題。如果想要考及格的話,任何一個大學法律系的畢業生,包括查閱法條的功夫,寫完這一題不會需要100分鐘。可是從4月27日教育部表示拒絕聘任,到8月31日北高行確認這是行政處分,足足花了127天,就單單為了判斷這一個行政行為的行政法定義!不要說台大,整個社會國家因此撕裂所的慘烈代價,又有多大多深?

這是21世紀版的指鹿為馬,發生在民主化30年後的台灣。

20180816-監察委員張武修(右)、高涌誠(左)16日針對台大校長遴選引發爭議,對教育部及台大提出糾正。(顏麟宇攝)
20180816-監察委員張武修(右)、高涌誠(左)16日針對台大校長遴選引發爭議,對教育部及台大提出糾正。(顏麟宇攝)

監察委員張武修(右)、高涌誠(左)針對台大校長遴選引發爭議,對教育部及台大提出糾正,不過無助於台大校長之聘任。(顏麟宇攝)

在北高行認定教育部不聘任管校長的決定為行政處分後以後,未來幾個月內行政院訴願會與教育部的日子會開始難過起來。因為教育部先前一直在跟整個社會鬼打牆,玩狡兔三窟的把戲,對於該不聘任決定的性質,一直在內部職務指示、上級行政指導與行政處分之間跑來跑去,給相對人的救濟方式製造困難。現在行政法院確定該決定為行政處分,將對後續的訴願與訴訟發生確定事實的效力。政院訴願會與教育部現在就必須要當成這是一個行政處分來處理,不能再對此游移不定。而要捍衛這個處分全然合法,顯然會非常辛苦且痛苦。

因為既然是行政處分就必須要嚴格遵守法律,依法行政。然而遍查不管任何法律、授權命令,或相關內部行政規則。都不曾說過教育部在什麼前提情況下,可以不聘任公立大學的校長,其裁量的原則基準是什麼,該處分根本自始於法無據。而教育部根據對大學自治起碼的尊重,其監督只能審查遴選過程有無明確違法,而不能及於去當薪酬委員有沒有事先申報,這種頂多只算輕度瑕疵。

法院認證「教育部不聘任管中閔之決定乃是行政處分」以後,這表示台大不是教育部的下級機關,而是享有自治權的獨立存在單位。所以這個決定不是「上級對下級的指示」,而是「教育部對台大的干預」。法院承認了台大在「遴選校長」上的「自治權」-所以不是聽上級的就好,而有自己遴選校長的空間。

所以在後續實體爭訟時,教育部「拒絕聘任」的決定就會因此居於相對不利地位。因為主管機關干預了大學自治,所以請負舉證責任說明台大遴委會的決定是明顯重大違法瑕疵。舉證所在即敗訴所在,教育部敗訴的風險由此開始升高。

這個不聘任的行為被法院認定為行政處分,算是北高行對9個月來的拔管事件所開的第一槍。9月上旬傳出葉俊榮教育部長消極面對台大校方、學生與台大校長當選人管中閔對校長遴選案提出訴願,迄今超過3個月了,教育部仍未提出資料與答辯,導致行政院訴願會無從審議。教育部長葉俊榮甚至公開表示,不管教育部有沒有答辯,訴願都可以繼續進行。此事算是教育部自己開的第二槍,這擺明了就是教育部在訴願過程中,都不會再提答辯書給行政院的意思。

20180726-教育部長葉俊榮26日出席行政院會後記者會。(顏麟宇攝)
20180726-教育部長葉俊榮26日出席行政院會後記者會。(顏麟宇攝)

教育部長葉俊榮自認很懂公法,不過,對台大師生的訴願却視而不見。(顏麟宇攝)

這個動作的意涵,公法大師葉俊榮自己不會不清楚。在訴願過程中原處分機關要提出資料與答辯,交給訴願機關審酌。出於訴願法58條3項規定:「原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者,應儘速附具答辯書,並將必要之關係文件,送於訴願管轄機關。」這是法定的義務,不可等閒視之。如今教育部在這3個月內竟未檢卷答辯,等於葉部長已經從反面默認了,教育部先前不聘任管當校長的原處分有相當大的瑕疵,「應依訴願人之請求撤銷或變更」!但因受到反管人士的包圍挾持,教育部長不敢自己做決定,只得順勢把燙手山芋丟給長官行政院。

葉俊榮心知肚明的是,既然當初不聘管是行政處分,不是甚麼內部職務指示之類的胡言亂語。那就必須要嚴格遵守法律規範的要件,對處分含有瑕疵的容許性很低。現在這個處分顯然違法無從捍衛起,因此教育部只好乾脆不提答辯了。甚至是恐怕有著一種「拜託你訴願會就行行好,幫我撤銷原處分也不錯的心態」,以求最大程度撇清自己的責任。

於是某位執政黨的御用律師痛批此舉為枉法,但是這位律師怎麼不好人做到底,自己寫個答辯書給教育部用呢?在處分自始根本違法的情況寫答辯書,葉部長作為公法大師的一世英名豈非付諸流水?畢竟政務官不會當一輩子!要是寫出一份丟人現眼的答辯書,繼續堅持指鹿為馬,當然技術上不難。就只是難以想像一段時間後當葉部長回歸校園,重新站在行政法課程的講堂上。當修課同學問他,為何他任內教育部對此事的法律定性後來會被行政法院打臉時,他要如何解釋回應呢?

教育部現在不願答辯所留下的伏筆,在這裡還有一個不可忽略的政治責任歸屬問題。因為按照我國訴願體制官官相護的習慣,訴願機關通常收到原處分機關提出資料與答辯書,尤其是答辯書的電子檔以後,就往往會複製貼上以做成本案的決定書。現在行政院訴願會沒有原處分機關答辯書可以參考,就必須自己摸索法源與理由,自行做出准駁的決定。那麼之後賴清德就必得要自行獨力承擔一切政治責任,賴院長真的還沒看懂現在這裡有口大鍋等他去背嗎?

20180806-台灣大學王宗維同學等提起假處分,希望先讓管中閔教授上任台大校長,開庭辯護律師王瀚興。(簡必丞攝)
20180806-台灣大學王宗維同學等提起假處分,希望先讓管中閔教授上任台大校長,開庭辯護律師王瀚興。(簡必丞攝)

台灣大學同學等提起假處分,希望先讓管中閔教授上任台大校長,開庭辯護律師王瀚興。(簡必丞攝)

目前訴願會以因為需要補件,而把訴願做出的時間拖到10月中,預料會再延長兩個月,拖到12月選後。教育部不提答辯的話,在我國行政法實務上極少見,也使得台大與當事人管教授所提訴願成立的機率大增。但如果行政院維持原處分的話,就表示此事要拖到2019年,也就是總統大選鳴槍起跑的前夕。按照我國法定訴願決定後兩個月內、不服的當事人可以提行政訴訟。而照著實務上的情況,行政訴訟一審在本案爭點已經釐清,情節也不複雜的情況下,大概8-10個月內可以判決。本次裁定北高行已經判斷本案為行政處分,但是未論究其合法性。但從教育部自己都不願在訴願過程中提出答辯的情況下,被法院認定違法的可能性相當高。如果在明年下半年的本案實體訴訟判決中,當初的不聘任被法院判斷為違法行政處分,那將會對後年初的總統大選產生何種衝擊?

更好笑的事情在後頭,反管人士一面攻擊葉俊榮有訴願不答辯是違法怠惰,另一面本周還要開記者會,要求葉俊榮以不適任撤換台大現任的代理校長郭大維,以利盡速重啟校長遴選。這兩件事本來就互相矛盾,葉俊榮就連個形式上走過場的訴願答辯書都不肯出了,又怎麼可能甘冒天下之大不諱,不聘任經合法遴選的正式台大校長之後,再繼續撤換經過校務會議擁戴的代理台大校長?反管人士為達目的,應該直接請求行政院一次撤換葉與郭兩人,以樹立教育部與台大均為台派鐵桶江山的威風。不過就只怕現在逢水必淹的南部問題叢生,已經使賴院長頭毛在燒了。未必有這閒工夫來理會各位!

「教育部已經默認原處分違法不當,所以放棄答辯」,這個事實行政院訴願會不知道是否注意到?還是繼續死豬不怕開水燙,把主動權讓給法院?在未來幾個月內至少行政院訴願會能認定原拒絕聘任處分違法不當,撤銷發回教育部另為適法的處分。讓此爭議快快落幕,才是正路。否則繼續歹戲拖棚到了明年,整體局勢必對執政集團更加不利,願主事者三思。(推薦閱讀:夏珍專欄:民國大學容得下各種主義,太陽花教授不容異己?

*作者為國立台灣大學國家發展研究所博士生,律師考試及格

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