現在是美國經濟最脆弱的時刻

文 / 嵇叔夜

世界已經進入一個經濟衝突日益決定國家命運的時代。雖然利用經濟策略來獲得地緣政治優勢的做法可以追溯到古希臘，但全球化放大了貿易和資金流動潛在中斷的後果，使美國陷入了陌生的境地。當上一次大國競爭於 20 世紀 80 年代末結束時，世界貿易額約佔全球 GDP 的 37%。如今，隨著大國緊張局勢再次加劇，全球貿易占世界 GDP 的 57%。也許更重要的是，美國與中國的經濟一體化程度遠遠超過冷戰期間與蘇聯的經濟一體化程度。1989年柏林牆倒塌之前，美國從蘇聯的進口額約為5億美元，遠低於美國進口總額的1%。如今，從中國的進口額約為 5000 億美元，占美國進口總額的 15%。作為美中一體化的一個例子，全球最大的公司蘋果公司三分之一的生產和近五分之一的銷售額依賴中國。這種相互依存造成了一個悖論：美國在經濟上比歷史上任何時候都更加脆弱，但同時也更加強大。

賈斯汀·穆齊尼奇(Justin Muzinich) 發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<美國國家安全存在經濟盲點>(American National Security Has an Economic Blindspot)必須正視「如何減少自由市場造成的脆弱性」(How to Reduce the Vulnerabilities That Free Markets Create)

美國缺乏做出明智決策所需的信息和協調

然而，華盛頓還沒有準備好應對這一充滿影響力和脆弱性的時期。美國的經濟安全權力主要掌握在美國財政部和商務部手中，這些機構擁有的工具可能非常有效。但支持使用這些工具的決策基礎設施不足以應對大國緊張時期的需要，在某些情況下，這些工具的設計目的是針對 9/11 事件後的恐怖分子。因此，美國擁有有效的戰術工具，但往往缺乏做出明智決策所需的信息和協調。理想情況下，重大升級和衝突是可以避免的，但如果不能避免，華盛頓及其盟友必須確保自由經濟體為保衛自由人民做好更充分的準備。

美國擁有幾項廣泛的權力，這些權力並不是專門為經濟安全而設計的，但可以用來推進其事業。例如，貿易政策不僅可以開放市場、推進自由貿易，還可以阻止某些國家與美國進行貿易。同樣，財政政策可以用來鼓勵在美國生產具有戰略意義的商品，正如喬·拜登總統於 2022 年 8 月簽署成為法律的《CHIPS 法案》對美國半導體所做的那樣。

白宮主要關注對中國軍方最有價值的技術

除了這些廣泛的權力之外，美國政府還創建了專門用於保護美國經濟安全的工具。目標設定最有限的工具是美國外國投資委員會。CFIUS 是一個由美國財政部擔任主席的跨部門委員會，在確保擁有戰略技術的美國公司不會被那些可以利用該技術對抗美國的外國人購買方面發揮著重要作用。然而，根據定義，CFIUS 是被動的：外國人需要發起交易才能觸發其審查。因此，CFIUS 在經濟高度緊張時期沒有用處，因為無論如何收購都可能會停止。為了補充 CFIUS，華盛頓正在探索是否採用管理出境（而不是入境）資本流動的規則，例如，一家美國公司為中國的戰略敏感研發提供資金。這些規則可能會更廣泛地影響美國公司，而不僅僅是那些被外國實體收購的公司，因此可能會顯著擴大對跨境資本的監管。

商務部負責管理出口管制的使用，這是旨在保護國家經濟安全的另一種工具。出口管制使美國能夠主動監督外國獲取敏感零部件和技術。儘管出口管制可以廣泛適用，但在實踐中其使用往往是有針對性的。例如，當拜登政府限制對中國的半導體出口時，白宮主要關注對中國軍方最有價值的技術。

制裁是所有這些經濟措施中最重要的

最後是制裁，歷史上制裁是所有這些經濟措施中最重要的。它們可用於凍結受制裁實體的美國資產，並禁止美國實體與受制裁實體進行交易。因此，制裁可以將其目標限制在世界貿易和金融體系的大部分領域。美國政府在 9/11 事件後建立了實施制裁的制度基礎設施。當時，財政部成立了恐怖主義和金融情報部門，以追查資助恐怖分子的資金。隨著時間的推移，這一部門已經取得了令人欽佩的發展，以適應更廣泛的需求，如今，它不僅針對恐怖分子和毒梟，還針對國家。然而，當制裁針對整個經濟體時，就像伊朗、朝鮮、委內瑞拉以及現在的俄羅斯那樣，它們都是相對較小的經濟體，主要由一個行業驅動：石油。TFI 擅長部署經濟脅迫工具，但它沒有必要的基礎設施或人員來應對潛在的大國經濟衝突。它主要由在金融犯罪、情報和非法資金追踪方面擁有專業知識的敬業公務員組成，但它並不是一個為分析大國衝突中涉及的複雜經濟和金融聯繫而建立的團隊。

沒有機構定期、系統地評估美國的脆弱性

更廣泛地說，美國經濟安全的一個關鍵問題是沒有機構或團體負責定期、系統地評估美國的脆弱性。國家安全委員會可以召集商務部、國防部和財政部等部門來評估特定的關注領域，例如半導體。同樣，白宮​​的一個團隊專注於國際經濟，但這只是一個小團體，其職責是協調整個政府日常政策制定的瘋狂步伐，並為七國集團和七國集團等活動制定計劃。 -20 次峰會。該團隊無法定期評估經濟脆弱性或研究長期經濟安全問題。例如，沒有任何組織有長期責任來審查美國如何

同樣，美國政府機構也沒有被明確授權評估美國採取進攻性經濟行動將產生怎樣的後果。當美國及其盟國因俄羅斯 2022 年 2 月入侵烏克蘭而對其實施制裁時，俄羅斯幾乎無能為力做出相應回應。如果華盛頓對中國採取類似行動，北京可能會做出回應，而其他國家的反應將是多種多樣且複雜的。然而，華盛頓並沒有像軍事規劃者制定戰爭計劃和場景那樣為經濟衝突做好準備的團隊。

美國必須認真考慮中國可能如何試圖取代美元

美國政策制定者需要提前思考幾個步驟，培養直覺並理解如果中美之間的緊張局勢升級，國際經濟棋盤將如何演變。如果美國製裁北京，中國會出售其美國債務和股票市場敞口嗎？市場會如何反應？美國產業鏈哪些環節可能面臨嚴峻壓力？美國在經濟上會更加依賴哪些盟友？如果巴西或印度等國家不與美國合作怎麼辦？這會對美國經濟和中國經濟產生什麼影響？儘管這些問題並不新鮮，但答案不斷變化，因此必須定期進行分析。儘管需要此類信息，財政部長和商務部長都沒有專門的團隊可以提供這一服務。與此同時，在傳統的國家安全領域，政府機構不斷針對其領域內的風險進行規劃和準備。

美國政府官僚機構各自為政

部分問題在於官僚機構自然是各自為政的。經濟和國家安全交叉領域的專業知識主要由國務院負責，國務院設有專門負責經濟事務的部門；商務部，負責處理出口管制；美國貿易代表，專注於貿易；財政部擔任美國外國投資委員會的主席，負責設計和管理制裁，並擁有國內和國際資本市場的專業知識。財政部本身的專業知識分為三個主要政策部門：國內金融、國際金融和 TFI。但戰略問題跨越了這些孤島。制裁中國肯定會影響國內資本市場和國際供應鏈，但 TFI 部門的製裁律師和洗錢專家沒有深厚的市場或經濟學背景，而是在該部門的其他部門。因此，有責任由國務卿和副國務卿等少數具有不同觀點的政治任命者來整合製裁的複雜潛在後果。這樣的安排遠非理想。這些官員應該受益於其團隊的成熟思維。此外，他們的任命是臨時的，而對持續專業知識的需求在任何政府中都存在。將製裁的複雜潛在後果拼湊在一起。這樣的安排遠非理想。這些官員應該受益於其團隊的成熟思維。此外，他們的任命是臨時的，而對持續專業知識的需求在任何政府中都存在。將制裁的複雜潛在後果拼湊在一起。這樣的安排遠非理想。這些官員應該受益於其團隊的成熟思維。此外，他們的任命是臨時的，而對持續專業知識的需求在任何政府中都存在。

美國習慣於從軍事角度想像衝突

也許華盛頓缺乏經濟安全基礎設施的最重要後果是戰略思維仍然不發達。美國習慣於從軍事角度想像衝突，過去幾十年來美國一直在軍事領域佔據主導地位；它的軍費開支相當於排在其後的九個國家的總和。但美國經濟規模與歐洲大致相當，而在亞洲，則相當於中國和日本經濟規模的總和。這意味著華盛頓必須以不同的方式思考其投射經濟力量的能力和投射軍事力量的能力。正如華盛頓現在通過俄羅斯石油製裁發現的那樣，在創造有效的經濟壓力方面，拉動盟友比創造有效的軍事壓力更為重要。印度的支持將非常有用，而中國的半導體控制則需要日本和荷蘭的合作至關重要。如果與中國的緊張關係升級，華盛頓需要做好準備，即使是親密盟友也會以略有不同的視角看待世界。例如，歐洲和日本對中國的出口占其國內生產總值的百分比分別是美國的兩倍多。美國領導人需要對其合作夥伴的經濟利益有清晰的認識，以便他們能夠做出相應的計劃，並思考在面對中國的經濟壓力時需要如何在自由國家之間建立道德共識。華盛頓需要做好準備，讓親密盟友也能以略有不同的視角看待世界。例如，歐洲和日本對中國的出口占其國內生產總值的百分比分別是美國的兩倍多。美國領導人需要對其合作夥伴的經濟利益有清晰的認識，以便他們能夠做出相應的計劃，並思考在面對中國的經濟壓力時需要如何在自由國家之間建立道德共識。華盛頓需要做好準備，讓親密盟友也能以略有不同的視角看待世界。例如，歐洲和日本對中國的出口占其國內生產總值的百分比分別是美國的兩倍多。美國領導人需要對其合作夥伴的經濟利益有清晰的認識，以便他們能夠做出相應的計劃，並思考在面對中國的經濟壓力時需要如何在自由國家之間建立道德共識。

華盛頓對於基本貿易悖論的思考缺乏深度

同樣，華盛頓對於基本貿易悖論的思考缺乏深度：貿易可以降低戰爭的可能性，因為它創造了相互依存關係，但如果敵對行動爆發，它也會增加脆弱性。美國政府內部的一個小組應該負責嚴格評估這些戰略權衡。在某些行業，例如原材料，出口商品並創造對競爭對手的影響力可能符合美國的利益，或者在其他需要先進技術知識的行業，出口技術可能會損害美國的國家安全。出口管制制度側重於需要保護的項目，但政府對能夠在大國競爭中提供槓桿作用的出口沒有給予足夠的重視。從國家安全的角度來看，貿易既不全是好事，也不全是壞事，

政府還缺乏專門用於支持有關美元在全球經濟中的作用的戰略思考的資源。美元作為世界主要儲備貨幣的地位為美國及其盟國帶來了眾多好處，而隨著時間的推移，美元主導地位的可行性將主要由市場決定，基於美國經濟的相對實力和國際貨幣基金組織的相對實力。它的機構。然而，現代歷史上第一次，一個全球經濟大國把削弱美元的地位作為明確的目標。中國政府2016年和2021年五年規劃均明確提及人民幣國際 化作為目標。多位中國官員重申了這一點，其中包括中國進出口銀行行長李若果，他表示，“只有消除[美元]壟斷地位，才有可能改革國際貨幣體系。”

識別整個經濟的脆弱性，並提醒企業注意地緣政治風險

因此，美國必須認真考慮中國可能如何試圖取代美元。這包括中國正在推出的央行數字貨幣的作用等問題，以及中國為建立 SWIFT 替代方案（連接全球銀行的安全消息平台）所做的努力。並以非美元貨幣對商品定價。然而，除了財政部監控匯率操縱的技術工作之外，有關美元的問題通常由處理特定問題的特設工作組負責，而不是持續規劃的重點。例如，為了研究數字貨幣，該部門偶爾會召集總統金融市場工作組。該團隊製作了有用的報告，但它沒有定期開會，也沒有專門的工作人員，並且主要從監管角度考慮數字貨幣，而沒有考慮中國為破壞美元國際主導地位而做出的更廣泛的努力。

為了更好地管理美國的經濟安全，財政部、商務部和白宮都需要適應。財政部和商務部都應設立專門負責長期經濟安全問題的辦公室。這些辦公室應進行並維持所謂的經濟槓桿和脆弱性評估，以更好地了解美國擁有的經濟槓桿以及地緣政治緊張局勢升級時可能被利用的脆弱性。財政部將重點關注市場和金融流動，商務部將重點關注工業生產和供應鏈。這些新辦公室還應遵循網絡安全所採用的公私協調模式，建立私營部門工作組。與網絡安全一樣，是美國企業必須建立大部分所需的彈性。通過與私營部門合作，包括像網絡安全一樣運行桌面模擬，政府可以識別整個經濟的漏洞，並提醒企業注意地緣政治風險。每個辦公室應由政治任命者而非公務員領導，但各行政部門應保留長期專業人員，以提供專業知識和經驗的連續性。政治任命者應直接向每位部長報告，使該辦公室能夠跨部門運作，以形成對美國經濟安全的整體看法。政府可以識別整個經濟的脆弱性，並提醒企業注意地緣政治風險。每個辦公室應由政治任命者而非公務員領導，但各行政部門應保留長期專業人員，以提供專業知識和經驗的連續性。政治任命者應直接向每位部長報告，使該辦公室能夠跨部門運作，以形成對美國經濟安全的整體看法。政府可以識別整個經濟的脆弱性，並提醒企業注意地緣政治風險。每個辦公室應由政治任命者而非公務員領導，但各行政部門應保留長期專業人員，以提供專業知識和經驗的連續性。政治任命者應直接向每位部長報告，使該辦公室能夠跨部門運作，以形成對美國經濟安全的整體看法。

制定戰略比不做好準備具有更好的威懾力

白宮還應繼續擴大其國際經濟團隊，納入一個專注於長期經濟安全規劃的小組。該小組將與財政部和商務部的新辦公室以及其他機構進行協調，以了解美國在運用其經濟影響力時將面臨的選擇和權衡，如何隨著時間的推移保護這種影響力，以及如何協調在此過程中與盟友合作。擴大的白宮團隊將確保國家安全委員會定期考慮這些問題。

這些變化的目標不應是威脅其他國家或破壞充滿活力的市場，而市場是美國實力的基礎。相反，它應該讓美國及其盟友為地緣政治緊張局勢加劇做好準備。通過更深入地了解其經濟安全態勢，美國可以降低意外風險，並確保如果採取行動，它將對可能產生的經濟連鎖反應有充分的認識。此外，集中規劃如何利用自由市場來對付自由國家，將使美國及其盟友能夠更好地防止經濟混亂。與傳統的國家安全一樣，制定戰略比不做好準備具有更好的威懾力。