當美中軍機、軍艦在台灣海峽發生「撞擊意外」,如何避免戰爭全面爆發?《外交事務》雜誌提出解方

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2001年4月1日愚人節當天上午,中國海南島附近空域發生一樁絕非愚人節惡作劇的事件中國人民解放軍海軍航空兵一架殲-8戰鬥機意外撞擊美國海一架軍EP-3偵察機。殲-8斷裂墜毀,飛行員王偉死亡;EP-3機身受創,迫降海南島陵水機場,24名美軍機組人員遭中方扣留;南海上空戰雲密布。

11天的劍拔弩張之後,海南島事件(中美撞機事件)以美方對王偉死亡、EP-3未經許可進入中國領空表示「非常遺憾」(very sorry)收場。20年後的今天,如果「地球上最危險的地方」——台灣海峽的海域或空域發生似的意外撞擊事件,美中兩國能夠善了嗎?

2001年中美撞機事件(海南島事件),一度被拘留的美軍EP-3機組員返國(Wikipedia / Public Domain)
2001年中美撞機事件(海南島事件),一度被拘留的美軍EP-3機組員返國(Wikipedia / Public Domain)

2001年中美撞機事件(海南島事件),一度被拘留的美軍EP-3機組員返國(Wikipedia / Public Domain)

儘快建立暢通、有實效、層級夠高的對話與接觸管道

美國《外交事務》(Foreign Affairs)雙月刊日前刊出專文〈美中兩國軍方能夠恢復對話嗎?〉,哈佛大學甘迺迪學院(Harvard Kennedy School)兩位學者克里斯・李(Chris Li)與羅森巴赫(Eric Rosenbach)認為,美中在印度洋-太平洋地區的對峙危機四伏,兩國軍方必須儘快建立暢通、有實效、層級夠高的對話與接觸管道,以避免兩軍擦槍走火,甚至引發核武對峙。

兩位作者指出,美國總統拜登(Joe Biden)上任迄今近9個月,美中關係惡化到史上新低點,雙方外交高層的接觸不是場面難看,就是乏善可陳。美國與澳洲、英國締結三方安全合作協議AUKUS,為澳洲打造一支核動力潛艦艦隊來對抗中國,雖然是戰略上的神來一筆,但也讓印太地區軍事情勢更加緊繃。

2021年10月,美國、英國、日本三國航母在菲律賓海進行演習,劍指中國(AP)
2021年10月,美國、英國、日本三國航母在菲律賓海進行演習,劍指中國(AP)

2021年10月,美國、英國、日本三國航母在菲律賓海進行演習,劍指中國(AP)

美中競爭不是一個有待解決的問題,而是一個必須管控的狀況

最讓人憂心的是,美國國防部部長奧斯汀(Lloyd Austin)與副部長希克斯(Kathleen Hicks)上任迄今,都還沒有與中國軍方地位對等的官員通話。雙方官員在8、9月間舉行過視訊會議,但層級只到副次長(deputy assistant secretary)。白宮國家安全顧問蘇利文(Jake Sullivan)與國安會印太事務主管坎博(Kurt Campbell)2年前以平民身分在《外交事務》撰文指出,美中競爭不是一個有待解決的問題,而是一個必須管控的狀況。想要做好管控,提升兩國軍方對話刻不容緩。

去年底至今年初美國總統大選前後、川普(Donald Trump)亂政期間,美方情資顯示中國可能誤判美國會對它用兵,考慮先發制人,因此美軍參謀首長聯席會議主席(CJCS)、陸軍四星上將米利(Mark Milley)在未向川普報備的情況下,直接致電中共中央軍事委員會聯合參謀部參謀長李作成,成功化解中方疑慮。

美國國防部長奧斯丁與參謀首長聯席會議主席米利17日連袂出席參議院撥款委員會的預算聽證會。(美聯社)
美國國防部長奧斯丁與參謀首長聯席會議主席米利17日連袂出席參議院撥款委員會的預算聽證會。(美聯社)

美國國防部長奧斯丁與參謀首長聯席會議主席米利17日連袂出席參議院撥款委員會的預算聽證會。(美聯社)

中在台灣海峽發生軍事誤判的危險

拜登上任後,美中競爭態勢持續升溫,也提高了擦槍走火的風險。尤其是在印太地區,美中兩軍運作時的距離越來越近,因此領導階層必須建立一套具彈性的框架,來進行實質、即時的對話,以降低誤判風險,並在危機爆發時尋求解決之道。這樣的對話很不容易建立,也未必能有具體成效,但仍應是拜登政府的當務之急。

兩位作者特別提及美中在台灣海峽發生軍事誤判的危險。北京的軍事部署越來越咄咄逼人,軍機日復一日侵擾台灣的防空識別區;與此同時,美國海軍偵察機不時飛越台灣上空,軍艦則穿越台灣海峽,彰顯美方捍衛「自由與開放的印太地區」的決心。

2021珠海航空展,中國空軍的殲-10C戰機。(美聯社)
2021珠海航空展,中國空軍的殲-10C戰機。(美聯社)

2021珠海航空展,中國空軍的殲-10C戰機。(美聯社)

在這種態勢之下,一場撞擊意外就可能引爆美中軍事衝突。五角大廈的兵棋推演(war-gaming)與模擬一再顯示:戰爭機器一旦啟動,局勢升溫與複雜化就很難避免。再加上網路駭客戰與國內民族主義壓力等因素,一場雙方都不想進行的全面戰爭恐怕無可避免。如果美中領導人不能建立有意義的軍事對話管道,我們對「意外事件引爆全面戰爭」將不再問「是否」,而要問「何時」。

兩位作者指出,坐而言不如起而行,美中兩國應該立即安排軍方高層領導人會面,而且不應拘泥於「部長對部長」之類的組織框架,重點在於雙方能否進行有意義、建設性的互動。

解放軍向南海試射東風-21D、26B,幾乎同時命中目標海域。(美聯社)
解放軍向南海試射東風-21D、26B,幾乎同時命中目標海域。(美聯社)

解放軍東風-21D、26B飛彈。(美聯社)

美中參謀本部應建立對話機制

此外,美中應該在美軍參謀首長聯席會議與解放軍聯合參謀部之間,重新建立已中斷4年的正式對話機制。五角大廈領導階層也必須重新思考危機處理機制的本質,善用退役將領的一軌半(Track 1.5)與二軌(Track II)檯面下對話管道。

見面三分情,一回生二回熟,美中軍方領導人會談也是如此,盡可能安排面對面會議,逐步發展出有助於降低衝突、增進互信的實際合作。焦點可以擺在太空、網路、海洋安全通行等領域。美中先前建立的參謀首長(3顆星層級)對話機制可作為範例。

2021年8月,中俄聯合軍演,中國與俄羅斯「西部·聯合-2021」演習在寧夏登場,左為俄羅斯國防部長紹伊古(Sergei Shoigu),右為中國國防部長魏鳳和(AP)
2021年8月,中俄聯合軍演,中國與俄羅斯「西部·聯合-2021」演習在寧夏登場,左為俄羅斯國防部長紹伊古(Sergei Shoigu),右為中國國防部長魏鳳和(AP)

2021年8月,中俄聯合軍演,中國與俄羅斯「西部·聯合-2021」演習在寧夏登場,左為俄羅斯國防部長紹伊古(Sergei Shoigu),右為中國國防部長魏鳳和(AP)

中方抗拒對話,但並非無法克服的障礙

兩位作者指出,美中軍事對話停滯不通的一個主要障礙,在於中國政府慣性地抗拒溝通,根本原因則與中國政治文化有關:雙邊關係冷暖決定了溝通可以做到什麼程度。中國軍方也擔心,與美國軍方對話將形同認可美方在相關地區的軍事部署。而且由於指揮鏈的政治壓力與解放軍的階層僵化,中方最高層級的官員往往最抗拒對話。

不過樂觀地看,中方的抗拒並非無法克服的障礙。過去解放軍擔心接觸會洩露中方的弱點,但今日解放軍已大幅現代化,被美方視為旗鼓相當的對手。美中在許多領域近距離運作,降低風險機制讓雙方互蒙其利。習近平黨政軍大權獨攬,不需太過擔心與美方接觸的政治風險。「新冷戰」(New Cold War)態勢已成,AUKUS突顯了美方主導的安全機制與區域聯盟只會越來越強,因此中方與美方接觸符合自身利益。

對話溝通並不代表默許侵略與鎮壓

兩位作者最後強調,美國增進與中國軍方的對話溝通,並不代表默許中方的對外侵略與對內鎮壓。揆諸歷史,雷根(Ronald Reagan)總統時期美蘇冷戰來到高峰,但他還是能與蘇聯領導人戈巴契夫(Mikhail Gorbachev)協商軍備管制。更新近的例子是敘利亞內戰,美俄立場針鋒相對,但川普時期的參謀首長聯席會議主席鄧福德(Joe Dunford)與俄羅斯參謀長格拉西莫夫(Valery Gerasimov)頗有私交,美軍卡達(Qatar)指揮部與俄軍敘利亞指揮部立了電話熱線,此外還進行三星中將層級的對話,確保雙方在敘利亞的軍事行動不致於引爆一發不可收拾的軍衝突

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