社評/東南亞不該成中美夾心餅乾

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今年G7外長會議首次邀請東協外長參加;美國國務卿布林肯緊接著風塵僕僕出訪印尼、泰國和馬來西亞等東協國家;中國大陸領導人習近平上月底與東協領導人共慶建立對話關係30年,並宣布與東協升級為「全面戰略夥伴關係」,作為美國「印太戰略」重要的一環,東南亞國家不可避免地成為中美戰略博弈的「夾心餅乾」。

美歐「印太戰略」遇阻

早在今年5月的G7外長會議就曾邀請印度、澳洲、汶萊等印太國家與會,本月召開的G7外長會議,除緬甸之外的東協9國外長首次集體受邀,再次顯露出G7對抗大陸與俄羅斯的明顯意圖,可以說如今的東南亞幾乎相當於冷戰時期的中東歐。

自二戰結束後,亞太區域整體秩序都是以美歐洲的規範為基礎所倡導的「自由開放秩序」。隨著大陸影響力日增,美國主導地位受到挑戰,威脅美國在亞太地區長久以來所建立的秩序,因而有歐巴馬的「亞太再平衡」戰略,及川普到拜登的「印太戰略」。

自今年下半年以來,美國拜登政府對東南亞各國展開了密集外交攻勢。拜登總統時隔4年重返東協領導人峰會,副總統、防長、商務部長接連到訪,國務卿又親自出馬,邀請東協領導人赴華盛頓參加美國與東協國家峰會,拜登政府對東南亞的重視程度遠超前任。

在美國的影響下,法、德、荷等歐洲多國紛紛加入「印太戰略」行動,歐盟發布《歐盟印太合作戰略》,G7外長會議首邀東協國家參加、德國軍艦20年來首次穿行南海等。歐洲國家加入印太戰略行動固然是為了與美國同步,平衡大陸在該地區的影響力,但也有維持自身戰略獨立性的需要,這也就導致美歐在處理印太事務時意見和立場難以統一。譬如因為屬地的存在,法國的印太政策偏向維護其「主權」且軍事色彩深厚,德國卻淡化安全領域衝突而著重地區治理。

同時,對於在東南亞的安全防務、經濟合作和地區治理三大領域何者為重,美歐並未達成明顯一致,而且也與東協各國的實際需求存在差異。譬如,布林肯提出的印太經濟架構,主要側重於數位科技、供應鏈等,歐盟則欲在該地區推行高標準的經貿合作規範。雖然美歐提出「重建美好世界」的全球基建規畫以對沖大陸的「一帶一路」倡議,但這既需要美歐提供龐大的資金和技術支持,也要求東南亞各國具備較高的現代治理水平,執行時皆會遭遇不小的困難。

南海行為準則時機迫切

東協諸國基本都是開發中國家,無論國家整體政治、經濟實力還是國防皆較為薄弱,同時部分國家與大陸還存在島礁爭議、海洋管轄權爭端,導致他們在南海問題上引入大國,尤其是美國來牽制大陸,形成「經濟靠大陸、安全靠美國」的矛盾策略。但是,東協各國又奉行大國平衡戰略,所以東協2018年與大陸首次聯合軍演,2019年又與美國首次聯合軍演,本月初還同俄羅斯首次海上聯合軍演。一方面,印尼、馬來西亞等對美、英、澳聯盟的AUKUS表示強烈不滿,另一方面越南、菲律賓近期又在爭議島礁和南海仲裁上動作頻繁。凡此種種皆表明,未來南海不會平靜,各方亟需找到有效方法管控分歧。

首先,負責任大國在相關區域內應當扮演良善治理、維護地區穩定發展的角色。正如新加坡總理李顯龍所說,「我們不希望這個區域成為競爭和衝突的地方,也不希望被迫選邊站隊。」無論是美歐還是中國大陸,都不應該加劇地區緊張局勢甚至挑起爭端,讓區域國家成為「夾心餅乾」甚至「炮灰」。

其次,中美之間應探討達成海上行為準則。據統計,今年上半年美國在大陸周邊附近海域活動逾2000次,在南海大概有500次之多,此前美軍核潛艇又在南海發生撞擊事故。因此,雙方應盡快暢通相關溝通機制,探討建立覆蓋全海域的行為準則,否則2001年的中美南海撞機事件有可能重演。

大陸與東協國家宜盡早達成「南海行為準則」。《南海各方行為宣言》簽署即將滿20年,當前各利益攸關方都試圖擴大在南海的存在,造成既成事實,「南海行為準則」的制定顯得更為緊迫。同時,大陸仍應積極推動與相關聲索國之間的海上合作,以合作增強互信,最終實現南海問題的徹底解決。