立法容易執法難?落實動保政策的曙光:動物福利白皮書

動物 當代思潮
圖片來源:Getty image
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作者:陳筠凡(國立政治大學公共行政系碩士暨地方小公僕)

《動物保護法》立法至今修法14次,內容堪稱亞洲地區先進立法,但徒法不足以自行,在法律的可行性方面,卻因社會成熟度、城鄉差距、行政資源及配置遠遠不及,導致每次修法累積的業務量,苦無相應執行量能落實。

為能解決實務困境,立法院在2015年2月4日公布實施之動物保護法修正條文中,明訂:「中央主管機關應遴聘專家、學者、相關機關及立案之民間動物保護團體代表,研擬動物保護政策、動物保護教育、動物福利指標、動物福利白皮書,並每季檢討政策成效。」要求執政者廣納各方意見,從教育、動物福利等積極角度出發,擬定完善可行的方針,達成預防勝於治療之目的。

有賴各界奔波努力,匯集各方觀點及意見的動保政策白皮書,即將於今(2019)年中出爐!何謂動物福利白皮書(下稱動福白皮書)?為什麼我們需要它?它能為動保政策帶來哪些曙光?

動物福利白皮書:一部法律之外的政策執行方向

在整個法令體系中,除了憲法、法律、行政命令之外,還有指引國家行政、政策方向更細節的規範,被稱作白皮書。

相較一般抽象原則的法規,白皮書具有向民眾傳遞重要政策資訊的功能,也是政府拿來當作與產、學、研及社會各界溝通未來政策發展方向的重要工具,發展至今,白皮書已成為國際上公認的正式官方文書,內容主要是政府對國民正式發布的訊息、資料和政策。

2016年,行政院農業委員會(下稱農委會)依法遴聘17位學者、專家、民間動保團體代表擔任委員,依專業分為「寵物」、「遊蕩犬貓」、「經濟動物」、「實驗動物」、「展演及使役動物」及「法制」等六組,協助動福白皮書研擬過程。為能擴大公民參與,更委託工業技術研究院的產業科技國際策略發展所(下稱產科國際所)協助執行動福白皮書的草稿研擬、共同對話及廣泛收集。

執行過程分為三大階段,第一階段由諮議委員分組邀集各相關利害關係人(地方、民間團體、業者、專家學者)等,召開25場意見徵集會議後完成白皮書初稿;第二階段則召開「公民咖啡館」收集民眾意見,招募年滿20歲以上對動物福利或相關公共政策有興趣的公民,事前閱讀相關資料、共同參與討論,依初稿架構完善白皮書規範細節等內容,並召開「產官學研聚焦討論會」檢視內容完整性與可行性,由委員修正後,再透過第三階段網路徵集意見,送交農委會「動物保護諮議小組」修正後定稿,最後由農委會公布,以確保原規劃架構下的政策與發展方向,在未來轉譯為各項落實措施與行動方案時,不僅合理、具有社會共識,也具有實務操作性。

為什麼在修立法之外,我們還需要動福白皮書?

協助執行過程的產科國際所副研究員蔡依寧律師受訪時提到:「一般民眾會覺得他們認為最重要的事情併入到法令之後,這個問題好像某個程度就可以被解決了。」然而,公部門為了解決公共議題可採用多元政策手段,「訂定規範」只是眾多政策工具之一,作為單一政策工具易有所侷限。

《動物當代思潮讀書會》召集人,也是國立台南大學行政管理系副教授的吳宗憲老師則表示,動保政策屬於「道德政策」,具有低技術、高顯著性的特質,在政策形成階段通常出自於道德上的「義憤」,使民意的絕對化容易凌駕理性決策與政策學習,如果是共識型的道德政策,法案容易依強勢公民方意見快速通過,卻忽略執行細節,造成道德標準陳義過高,如果是爭議行的道德政策,則因所涉利害關係人組成多元、差異大,因此法律的利益分配及嚴謹程度難以形成共識,使政府進退維谷,均導致政策過程缺乏更細緻的規劃與溝通,無法針對問題形成具體有效的解決方案及配套措施,致政策難以落實產生實際效益。

此外,因單一重大爭議事件頻繁修立專屬條款,也容易破壞動保法整體結構,導致執行者理解使用的困難,甚至發生立法失誤。

而即使選擇使用「訂定規範」作為政策工具,「法律」更僅是眾多「規範」層級中的一種。蔡依寧律師即指出制定動保法令時的核心問題:「它是入什麼類型的法、什麼層級的法?用什麼方式納入原本得法令體系底下?又可以被落實多少?」動保法歷次修法後,納入非常多執行的細節,如第五條對飼主責任規範「不得以汽、機車牽引寵物」不利法律隨著時空變遷解釋涵義,限縮執行的彈性;然而對於提供寵物「適當、無害、充足、必要」之飲食、醫療、生活環境等抽象性、一般性的文字,涵義相當模糊,行政機關也未提供飼主、專業人員、執法人員解釋說明,致生究竟「何謂符合動物福祉」的疑義,均不利落實動保法。

動福白皮書的特色:整合多元參與者腦力激盪的具體方針

不論是立法或是政策規劃,如何進一步落實,產科國際所正慢慢發展出一個新的公民參與模式,動福白皮書的擬定過程即是一例。

首先,就政策規劃及執行的實務意義而言,動福白皮書研擬流程,包括在草稿(方向架構)及初稿內容(具體執行方案)兩大研擬階段,分別歷經各界代表分組意見會議、公民咖啡館、產官學研專家聚焦會議及社會大眾網路徵集等四次多元意見調查方法,盡可能在目標及執行手段上廣納多元分歧的聲音,並透過各階段溝通協商,彙整出一套兼容各界意見的折衷方案,最後再由諮議委員分組修正後決議定稿,整合政策各階段多元利害關係人,共同參與論證、分析、問題建構及方案擬定,兼顧多元性與專業性,有助於解決動保政策的道德政策問題,更進一步為執政者規劃具執行性及回應角度的配套措施,實為現代公民參與精神的體現,應予以肯定。

其次,動福白皮書以「結合在地經驗與國際趨勢,邁向自發、合作、創新的動物友善社會」為動保法規範了明確的願景,訂定「扎根教育鏈」、「完善規範制度」及「鼓勵創新科學研究」三大目標,發展出七大策略方向,廣納各界思考具體措施,並規劃一套以「動物福祉」為核心精神、可適用整部法律體系的框架,有助於動保法的架構、相關細節及次要部分,依據此原則精神與其他法律連結起來,對執法面亦相當重要,如蔡依寧律師表示:「如畜牧法、獸醫師法等需要配合的法律關係得以更明確,實務面的標準就可以一致化,執法上會容易許多。」

資料來源:公共政策網路參與平台

其三,在內容上,動福白皮書打破以往動物利用類型的分類方式,改為手段式分類,以「教育」、「規範」及「科學研究」為三個並行的面向,符合目前國際趨勢對「動物福祉」的想像,尤其規範面不再僅限法律,也包括行政措施,提供可行方案更大的討論範圍;科學研究的目的則在於為「動物福祉」建立一個更科學、客觀、公平、公正的基礎,讓各動物福祉的客觀標準獲得認同,以此進一步推出適用各類情形的「實用指南(Guide line)」,再搭配其他政策手段推廣至各利害關係人,如此一來,不論是同伴動物的飼主、經濟動物的飼養者、實驗動物的研究員,甚至是司法審查機關,都能具體了解何謂以合理或符合國際趨勢的方式照護動物,有助於落實動保法規定。

展望未來:期待動福白皮書的落實經驗,並可供其他政策規劃執行參考

經過產科國際所長達兩年規劃,我國首部動福白皮書已在今年1月20完成第三階段網路徵集活動(已完成三大共同討論意見彙整,置於公共政策網路參與平台),待「動物保護諮議小組」委員修正動福白皮書初稿內容後公布,預計將在今年中出爐!

動福白皮書的重點不僅限於同伴動物,還提及實驗、經濟、流浪動物等動物福利,並為每項目標及策略方向提出了具體的實踐方法、執行重點與應注意面向,對於提升臺灣動物保護的意識與執行能量,無疑是一項跨越,亦反映了社會大眾對提升動物福祉的殷切盼望。

蔡依寧律師及吳宗憲教授均樂觀表示,可預期首部白皮書的推出,有助凝聚動保圈共識,確立政策推動方向,完備整體動物保護法律體系的相互連結,並透過社會共同擬定的具體配套措施,一起解決動保政策裡法律道德標準陳義過高、執行端難以落實的問題,回歸法律與行政相得益彰的理想狀態。

而筆者身為公共政策研究者、地方基層執行者,引頸期盼我國首部動福白皮書內容對地方執行實務的正面影響,若此公民參與方法可有效解決道德政策衝突、凝聚社會共識,並透過集思廣益,彌補政策規劃及法律與基層執行實務的斷裂,不失為其他遭遇類似困境之政策領域的參考解方,亦可作為我國民主制度公民參與下引以為傲的個案!

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