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立法院時光機：政治角力下，那些年被卡關的法案
intro.title1: 立法院時光機
intro.title2: 政治角力下，那些年被卡關的法案
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intro.description: 亞泥挖礦爭議、城中城大火、女大生被跟蹤後喪生⋯⋯爭議社會事件發生後，總是迎來修法的呼聲，但最終能順利通過的法案卻寥寥可數。有多少法案被擱置在立院多年？又為何遲遲無法三讀通過？政治勢力、利益團體如何在其中角力？READr 爬梳近四屆立法院紀錄，試圖還原 8 千多筆法案在立法院的歷程，以及各黨如何推進這些法案。
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intro.anchor.story: 看我們發現了什麼
intro.anchor.dashboard: 玩玩看法案時光機
intro.anchor.article: 看特定法案故事
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story: 我們發現了什麼
dashboard: 法案時光機
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title: 大火下被漠視的消防安全
title: 太陽花集會抗爭進行式
title: 原鄉失去的土地正義
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法律修正過程是國家體制進程的縮影，每一次修法，都是一場長途跋涉。
2008 年至今，立法院通過不少讓國內產生重大轉折的法案，例如同婚專法《司法院釋字第七四八號解釋施行法》，讓婚姻平權往前邁進一大步；《促進轉型正義條例》，臺灣正視歷史創傷，讓受難者得以平反。
但其實有更多的法案，就此石沉大海，或是不停地在程序中循環，反覆歷經提案、一讀、委員會審議、二讀，卻始終等不到立法院三讀通過，無法回應社會的期待。
READr 爬梳近四屆立法院紀錄，從這 8 千多筆法案歷程可看出，各黨對該法案重視程度以及是否牽涉各方利益，導致其推動修法過程困難重重。
公民監督國會聯盟執行長張宏林分析，法案不通過原因可略分為五種，包括是否發生社會事件，引起修法聲浪；是否被列為行政院優先法案；法案完全沒共識，可能是藍綠、利益團體衝突；法案有共識，卻因為細項爭議多，或是必須修憲，門檻過高導致無法通過；執政在野立場對調而反對。
subtitle: 冷凍型法案：提案多但沒有召委願意排審
在這 8 千多筆法案中，其中有 11 個法案，連續四屆都有立委提案，但 13 年來都沒有召委願意排審，遲遲無法進入實質審查階段，堪稱「冷凍法案」，包括《原住民土地及海域法》草案、《優生保健法》第 9 條等。
{.flourish} id: 8313645 {} 口袋國會指導委員、世新大學行政管理系教授陳俊明認為，這些法案跟民生連結弱、不迫切，「每個政黨有太多的『優先』，這些不迫切的法案真的永不見天日。除非遇到特殊社會事件，才有機會被排審。」這同時也代表兩大黨都不看重這些法案，「外面喊再大聲都沒用。」 前民進黨立委尤美女舉例，《優生保健法》第九條，涉及是否強制規定人工流產必須要有思考期，對已到最後流產期限的婦女是否公平，該條文也涉及未婚少女墮胎問題。「因為問題持續存在，每屆都有立委提案；但又因為爭議太大，就擺在那裡。」 subtitle: 爭議型法案：各方利益交錯，始終無法通過 而與上述類型法案相反的是「爭議型法案」，共有 52 筆。雖其為重要議題、社會支持，但牽涉各方利益、社會爭議多，導致其連續四屆都有立委提案、排審，卻始終無法通過。 {.flourish} id: 8316624 {} 以《集會遊行法》及《立法院職權行使法》為例，無關乎藍綠價值，誰是執政黨就反對，誰是在野黨就支持。 陳俊明解釋，《集會遊行法》希望修法將現行「許可制」改為「報備制」，以及擴大集會區域，「在野（政黨）就希望警察什麼都不要管；不過（政黨）一旦執政，就會擔心（集會遊行的）群眾變暴民。」 曾在國民黨立委辦公室擔任資深國會助理的小佳（化名）說，當碰上大規模群眾運動，「集遊法」才會受到關注；一旦街頭平息，大家就當作沒看到，「不論哪個政黨，都認為搞不好哪天又執政，各有謀算，反正就偶爾排審，只是為了給你（執政黨）難看而已。」 其中《消防設備人員法》也碰上極大爭議，已在立法院六進六出，延宕超過 20 年。其爭議，主要包括細節如何訂定，牽涉不同利益團體角力。小佳就透露，若修法通過，消防安全設備檢查將由專業的消防設備師士承接，影響既有執業的建築技師、土木技師、水電技師等等。 小佳表示，某會期時，原本國民黨準備排審，卻因為建築公會遊說民進黨立委，要他先辦公聽會「拖延時間」，後來又因為疫情延期，到最後都沒排審。 「排公聽會就是緩兵之計。」小佳解釋，兩黨召委基於尊重，對於對方關注議題都會交由對方排審，不會在該會期觸碰該議題，「結果就是藉由公聽會，一週拖一週，永遠都可以把事情拖拖拖過去。」 subtitle: 優先法案凸顯政黨價值 學者：民進黨重社會正義、國民黨重兩岸關係 除此之外，是否被列為行政院優先法案，也決定其最後三讀通過的機率，如第七屆到第九屆的法案中，只要被列為優先法案，三讀通過機率為 69%。 由此也可看出執政黨的路線，重要議題的優先順序。陳俊明分析，民進黨創黨價值偏向分配正義，比國民黨更強調社會正義，才會讓勞工、農民，這些社會相對非主流的群體，傾向支持民進黨，「相對比較跟弱勢站在一起，尤其在野時期非常明顯。」相較民進黨，國民黨由於長期執政，沒有明確的價值觀，主要是在兩岸關係上著墨。 小佳則認為，「國民黨一切以經濟發展為導向，講公平正義之前，應該先縮小貧富差距。」國民黨注重兩岸關係，也是為了賺「和平紅利」，兩岸關係穩定，才能讓經濟發展成長，也是臺灣在地緣政治上不得不的選擇。 不過，小佳也指出，由於國民黨比較重視經濟發展，「沒有太參與社會運動，漸漸跟社會意見脫節，我覺得這是他們失去政權的很大原因。」 subtitle: 優不優先是相對概念，優先法案仍會「卡關」 然而，即便被列為行政院優先法案，也不代表就能順利三讀通過。包括前述提到的《消防設備人員法》、《原住民族土地及海域法》、《集會遊行法》，其實都曾被列為優先法案。 尤美女表示，即便立法院多數黨可以強制表決，以人數優勢換取法案通過，「但付出代價高，政黨當然會衡量值不值得，是不是政黨的主要價值。」 時代力量立委邱顯智則指出，許多修法取決於執政黨改革的決心，畢竟完全執政下，沒有一個不能過的法案，只是看要不要，但民進黨越來越保守化，讓改革速度緩慢。他舉囤房稅為例，財政部遲遲沒有提出修法版本，讓法案審議延宕，「整個居住正義改革，就以非常緩慢的速度前進。」 subtitle: 小黨難施展 邱顯智批：兩黨惡鬥弱化立院權力 國民黨與民進黨擁有人數優勢，即便執政、在野角色轉換，仍有基本優勢，可以操作不同議事手段來讓想要的法案通過，這便是小黨望塵莫及的優勢。近四屆以來，立法院有 400 筆法案由小黨提案修法，卻連一次排審機會都沒有。
subtitle: 小黨提出卻未被排審的法案 highchart: legislature 邱顯智就自嘲，「我們在院會就是扮演被碾壓的角色，提一個法案，黨內 3 個人支持，被其他 100 個人反對。」他舉例，公職人員、總統副總統選舉罷免法，時力提案修改現行帶職參選規範，結果至今未被排審，「兩黨就一直帶職參選啊，當然不修。」 他表示，時代力量提的法案某種程度是挑戰現況、挑戰當局，執政黨可能想維持目前穩定狀態，覺得棘手不碰這議題；而國民黨又偏向保守派，意識形態跟時代力量顛倒，難以合作。時代力量要推進法案「就要跟著他們的節奏」。趁著國民兩黨排審該議題時，順勢提出時代力量的版本，就有機會修正相關條文；或是透過記者會，跟民間團體合作，激起社會聲浪。 「立法院權力一直弱化。」邱顯智指出，臺灣兩黨惡鬥，常常發生「沒收比賽」的荒謬情形，國民黨不斷杯葛，民進黨就直接表決，沒有中間問責、監督、辯證的過程，「這哪像文明國家該有的態度？」 subtitle: 推同婚專法使民進黨慘敗？ 尤美女：政黨都在看風向 在眾多法案裡如何推進取捨，各政黨有不同的考量，最終仍回到價值的選擇以及民意風向。 「同婚專法」通過，立下臺灣在同志人權的里程碑，卻也被視為隔年大選民進黨慘敗主因，民進黨總召柯建銘更曾說：「拜託尤美女放了民進黨。」 被當作箭靶的尤美女如今回憶同婚專法通過過程如此說：「它被操作成政治議題，變成政治角力，每個政黨都在看風向，選對自己有利的。」 她回憶，2017 年畢安生自殺事情，引起修法聲浪，在同志大遊行時升溫，當時各政黨同天都提出民法親屬編修法，支持同性婚姻結婚權利，「大家都嗅到這是時代潮流，所有政黨都在爭 credit。」在修正案有望通過之際，反同聲浪開始集結家長、學校勢力，情勢瞬間逆轉，各政黨都受到很大壓力，國民黨開始轉向，最後選擇縮手。 國民黨不敢公開反對，改說要舉行公聽會，「但大家都知道舉行 30 場公聽會，那根本不用玩了。」尤美女說，「連民進黨地方選區立委都承受很大壓力，希望表決時，能夠棄權不表態。」 龐大壓力襲來，緊接而來的同婚公投宣告失敗，尤美女回憶，「本來公投失敗時，同志團體很沮喪，想著看政黨風向；但我說，政黨才在看民間的風向，要通過就要我們自己帶風向，激起社會支持。」 後來的事情大家都知道了。雖然同婚公投失敗，但靠著大法官釋憲的支持，同婚專法最後三讀通過，成為亞洲第一個同性婚姻合法化的國家。 「最終都是價值的選擇。」陳俊明如此總結，社會是段光譜，執政黨不會站在兩側極端，而是遊走在灰色地帶，爭取最多人的支持。 但到重要關頭時，社會也都在關注，你能不能捍衛、不背棄你立黨最重要的價值？這些法案就是最好的見證。 []
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立法院等待審查的法案眾多，哪些法案歷經波折仍遲遲無法通過？READr 爬梳近四屆立法院紀錄，試圖還原 8 千多筆法案在立法院的歷程。發現《消防設備人員法》、《集會遊行法》、《原住民土地及海域法》等法案連續四屆頻被提案，至今仍無下文。
title: 大火下被漠視的消防安全：消防人員專法延宕 20 年
「那天進火場，我真的很害怕、很想逃，我怕我會不會也被困在裡面，再也走不出來。」消防員盛子剛回憶起好友救火殉職的隔天，自己進入火場時，一度無法站穩，想起好友迷失在建築物大火裡，最後遭掉落物擊中，再也沒回來。這不是唯一的案例，遺憾仍不斷發生。
2020 年 4 月，位於臺北市林森北路上的知名KTV「錢櫃」大火，造成 6 人死亡， 67 人受傷；2021 年 10 月，高雄鹽埕區「城中城」大樓火災，釀 46 死亡、43 受傷，。當火災不斷發生，攸關建築物消防安全系統的《消防設備人員法》專法，期望要求具有執照的消防設備師（士）才能進行消防安檢，以解決消防安檢品質不一的亂象，該法案自 1999 年七度向立法院叩關，至今仍無法三讀通過。
subtitle: 消防安全設備頻失靈 恐釀嚴重傷亡
消防安全系統若有效運作，可減少火災傷亡，大葉大學消防安全學程教授何岫璁舉例，警鈴若沒響，「他（受困者）黃金時間就只有那兩三分鐘，他等到人家喊了在跑，成功率就大幅下降。」而滅火器、室內消防栓、自動灑水系統，都可以控制火勢擴散，讓火燒慢一點，「但你看城中城大火，自動灑水系統就沒發揮作用。」
他更舉錢櫃大火為例，消防安全系統被關閉，且沒有防火門、防火填塞，導致黑煙蔓延，「整間都是黑煙，就算當下叫你跑，你也跑不出來。」
中華民國設備師士協會理事長吳曉峯解釋，錢櫃因為要增設無障礙電梯，打通原本可以限制火災危害範圍的「防火區劃」，破壞建築結構，導致濃煙往高樓層竄，毫無阻隔；再加上負責消防設備的業者擔心警報亂叫影響營業，擅自關掉消防設備，延遲民眾的逃出時間，最後釀成重大傷亡。
消防員張雅鈞解釋，消防安全系統分為滅火設備、警報系統、照明逃生設備等，其中牽涉消防員救災的滅火設備，例如排煙設備，在火災發生後，透過室內排煙，提高能見度才能順利救災；送水設備則可以連接建築物蓄水池，供滅火使用。「但現實是消防設備很容易失靈，新聞上很多消防員墜落事件，就是因為緊急排煙系統沒啟動，視線不好而從高處墜落。」
subtitle: 《消防安全設備人員法》卡關 20 年 各方利益團體施壓
當社會遺憾不斷發生，內政部長徐國勇稱「消防安全不能打折」，將盡力取得共識，但實際上立法院的各勢力又如何角力？
當初《消防法》修法時，雖希望負責消防安全設備的專業人員，應透過國家考試取得證照才能執業，但考量考取證照的空窗期及原始執業人員的權益，因此訂定落日條款，原始執業人員為「暫行人員」，等取得消防設備師士執照的人數足夠後，暫行人員就必須退場。
曾任國民黨立委國會助理的小佳透露，該法案卡在原始執業人員的利益，包括建築技師、土木技師、水電技師等，只要專法一通過，消防安全設備必須全由考到證照的消防設備師士承接，等於影響到既有人員的利益。
她表示，建築公會地方勢力龐大，牽涉選舉政治獻金，許多立委都不得不尊重他們的意見，「我們辦公室也承受很大的壓力，每次只要有風吹草動，遊說力量又來了，很可怕。」
何岫璁推動法案超過 20 年，歷經國民兩黨執政都無法通過，他怒斥，「政府本來說今年一定會讓法案過，後來又改口說：『現在不是重點、國事繁忙。』整整 20 年都在忙，根本就是不在乎消防安全嘛！」
他表示，法案之所以延宕多年，主因為各利益團體遊說，立委不敢大力推動，「每次發生火災，立委大佬就說一定要讓法案過，等三個月後，新的新聞來了，就把你擺到旁邊，下次又發生火災時，再用各種藉口推託，都是做戲而已。」
subtitle: 消防設備檢查亂象頻出 學者：業者都是應付檢查
按照《消防法》規定，建築物必須設置消防安全設備，且定期由專業人員安檢，再由消防隊複檢，確保建築物消防安全系統運作正常；但實際負責安檢的消防專業人員素質不一、亂象頻出，且未有專法管理負責安檢的人員，《消防設備人員法》正是為了解決此情況，讓通過國家考試的「消防設備師士」才能執業，且訂定罰則，確保檢查人員素質。
實際消防員複檢遇上哪些亂象？消防員謝金霖舉例，曾遇過複檢地下室停車場的泡沫滅火系統，「泡沫管路都斷了，但第一關安檢的專業人員卻沒檢查到，很誇張，如果真的發生火災，這泡沫滅火系統就無法發揮作用。」目前執行消防設備檢查的廠商，專業度不足或是需要趕案件，造成檢查不確實。
盛子剛也指出，消防安全檢查的市場大，每個場所都要檢查，但也導致低價競爭，檢查人員素質參差不齊，現在大部分現場進行檢查的都是一般工人，並沒有證照。
何岫璁表示，「消防設備師專業不受重視，業者都直接找水電行去買器材安裝，可能發生線路裝錯，一裝錯就是 20、30 年，可能等到安檢才發現問題，過度重視低成本，讓消防安全無法被改善。」
此外，「動態違規」也頻出現，何岫璁解釋，消防隊複檢時，消防安全設備完好，結果人一走，業者就關掉消防設備。「業者認為消防設備不是用來保護生命、財產，而是用來應付檢查、防止被開罰單，平常要關掉，才不會檢查時壞掉，這才是最可怕的地方。」
「造成火災傷亡的原因不斷重現，就是因為消防安全問題沒被完整解決。」吳曉峯強調，社會防火意識不夠，業者只想要壓低成本，甚至碰到必須檢修，還找民代施壓不要修、晚點修，「但當火災發生，不會讓你有等的時間啊！」
他表示，業者不重視消防品質，就會找「最便宜」的人，而專法就是希望作為篩子，篩掉不適合的人，由專業的消防設備師士，執行消防設備的設計、監造、裝置、檢修，才能確保消防安全設備功能的完善，在發生火災時，爭取更多逃生機會，「就像醫生幫你治療，降低生病機會。」但目前情況，專法遲遲未三讀通過，「沒有篩子，壞的東西（不適任的人）就一直留著，消防安全環境永遠無法改善。」
另一方面，也必須加強業者管理責任。吳曉峯解釋，國內消防安全系統就像是個三角形，三角包括主管機關的行政管理責任；所有權人、管理權人的防火管理責任；消防設備師士的專業責任，「但現階段管理權人管理責任、專技人員專業責任被弱化，變成出事就把矛頭指向行政機關（消防隊），責任沒被釐清，才會導致一連串火災失誤，至今都無法改善消防安全環境。」
「不論城中城大火、錢櫃大火，甚至敬鵬大火，都是一樣的問題，凸顯臺灣業者過度輕忽防禦責任。」何岫璁指出，根據《消防法》規定，若管理權人沒有維護消防設備，造成人員傷亡，必須處一年以上、七年以下有期徒刑，但至今未有開罰案例，反而是第一線救火的消防隊被懲處。他強調，必須彰顯管理權人和所有權人的責任，「他們才會盡可能維護消防安全。」
此外，何岫璁也指出，目前火災鑑定，並無法證明消防安全設備是否確實啟動、發揮作用，也間接導致管理權人責任形同虛設，「難怪管理權人這輩子都覺得他沒責任，一有火災發生，罵政府就好。」如果管理權人沒責任，就不會重視消防設備師素質，「管理責任不存在，設備師專業不重要，有人簽名就好。」
「臺灣消防法規修法都以人命為代價，每次火災發生，才往前進步一點點。」吳曉峯批評，火災發生，新聞報導一出來，社會都覺得消防很重要，一旦新聞過後，又船過水無痕。
title: 換位置換腦袋？《集遊法》經政黨輪替皆未通過
annot: 2021 年 10 月，長達 7 年訴訟的太陽花學運「323 攻占行政院案」終於落幕，時任黑色島國青年陣線成員陳廷豪、魏揚等 6 人「公訴不受理」確定。司法改革基金會律師李明洳對此最後判決褒貶各半，一方面法院肯認「抵抗權」與「公民不服從」，當國家憲政制度出現危害，人民可以反抗；但另一方面，法院卻對太陽花學運是否符合公民不服從要件，以及刑法「煽惑他人犯罪」是否違憲，沒有更進一步討論。
annot: 除了個人訴訟，當時太陽花學運也連帶激起《集會遊行法》是否違憲，以及修法的聲浪。李明洳表示，目前《集遊法》規範許可制、禁制區、強制排除的手段，都是因為政府存有跟集會遊行為敵、想控制群眾的威權遺緒，「政府希望透過管制手段，讓集會規模越小越好，這完全偏離社會運動達到擾動社會的目的，這些限制早就該廢除。」
subtitle: 判決纏身 7 年 陳廷豪：心情很複雜
回顧去年太陽花學運的最後判決，陳廷豪指出，即便獲得部分成功，但很可惜法官並未就案發當時的政經背景解釋，包括抗爭是否已經是最後手段用盡，逼不得已才發動公民不服從，以及本來可以討論刑法「煽惑他人犯罪」是否違憲，「煽惑罪是戒嚴時期留下的遺毒，但法官卻不做政治解釋，選擇避開解釋，是最大的遺憾。」
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回憶整場抗爭，讓他至今印象深刻的是，在衝進行政院的前一晚，警察開始驅趕、毆打抗議民眾，「這應該是早期八零年代黨外運動時，才會發生的狀況，過去參加社運的經驗，頂多就是被抬走。我當時真的無法想像，警察怎麼會隨機用棍棒打人。」為了回應行政暴力，以及當時馬政府強硬推動服貿政策，陳廷豪選擇衝進行政院，也就此開始漫長的 7 年訴訟。
過去 7 年在法院進進出出，他坦言，「不斷出庭、辯證，等於一直讓自己回到當時抗爭高壓的狀態。」從年少二十初歲，到邁入三十歲，官司不停原地踏步，一直在同一個話題打轉，曾讓他感到沮喪，「如今終於結束，心情很複雜。」
即便判決結束，但他仍認為體制上有許多缺失，包括集會遊行法設置禁制區，就是對社會運動的抵制，「我當然覺得（設禁制區）不合理啊，政府有警力優勢可以把你趕走，設禁制區就代表，我到那地方抗議你會痛、會煩，那我當然要去那抗議，你才會重視啊！」他強調，以抗爭者角度來說，《集會遊行法》應該刪除相關限制。
subtitle: 《集遊法》修法延宕 司改會：假維護秩序之名限制人民權利
雖然判決落幕，但民眾爭取走上街頭的權利仍持續進行。去年 8 月臺灣人權促進會、司改會等人權團體集結，到民進黨中央黨部前抗議，批評「民進黨擺爛不修集遊惡法，變本加厲打壓人民抗爭。」
李明洳指出，太陽花學運國賠案的訴訟過程中，討論多聚焦在《集遊法》執行面問題，包括當時用水炮車直接噴民眾，完全違反比例原則，「行政院的內部規範指出，要有民眾開始使用暴力，才能以灑水方式驅離，最後不行才能在人群的前面射水。」
李明洳進一步表示，《集遊法》被認定是威權遺毒，政府面對集會遊行採取敵意態度，直接定調是非法集會，用暴力的方式驅離民眾，「《集遊法》讓警察認為，他可以管控集會遊行，持續對集會抱敵對意識，最後衍生執法過當情形不斷出現，這都展現在街頭上。」
對於禁制區的限制，李明洳則解釋，太陽花案訴訟時，也常被說行政院是禁制區，根本就不能集會遊行，根本不能主張抗爭者的權利，「這很有問題啊，拿禁制區作為阻卻和平集會的事由，如果我無法上街喊痛、要求權利，那我根本爭取不到後面的公民權。」
「禁制區的設立，常被拿來作為執法過當的藉口。」李明洳感嘆，集會遊行就是喊痛的權利，但大家對和平、暴力的想像太狹隘，目前管治手法都是在假維護秩序之名，實際不讓人民在有效位置，發出抗議的聲音。
細究立法院委員提案版本，2016 年民進黨立委蘇治芬、陳明文、陳亭妃等人皆提案要求修法將「許可制」改為「報備制」，甚至要求廢除集會遊修法，但在民進黨完全執政下，該法案修法至今未有實質進展，甚至去年僅剩時代力量、台灣民眾黨提出要求修法，廢除「許可制」，並刪除禁制區限制。
「集會遊行法很有趣，只要成為執政黨，對集會遊行的態度就變保守。」曾任太陽花學運辯護律師的時代力量立委邱顯智表示，在野時認為抗議是基本人民權益，執政時就對抗議反感，以至於通常都是在野黨召委排審，執政黨立委則出聲反對，導致該法案連續四屆討論都不了了之。
曾任國民黨國會助理的小佳透露，民進黨在野時一直提案廢除許可制，現在執政就再也不提這件事，「在野、執政角色不同，國民黨排審，民進黨就來動員決，讓你出不了委員會，大家鬧到打完架就喊散會。」
邱顯智批評，臺灣《集會遊行法》採許可制，都快獨步全球，「我要去抗議政府，還要經過政府許可，這很荒謬，德國早就採取報備制。」其中集會遊行法還規範，若舉牌幾次，群眾不解散，就會被認定是首謀，要用刑法處罰，「這非常離譜，集會遊行應該是基本自由的表達，法律應該充分保障每人上街抗議的自由，這才是民主社會的常態。」
title: 原鄉失去的土地正義：《土海法》卡關 14 年
東海岸的黃金海休閒渡假村開發案去年 10 月已經是第 14 度闖關環評，由於其靠近重要的珊瑚礁區，又座落阿美族的傳統領域上，引起部落及環團抗議。而在此之前，阿美族才歷經多年抗爭，擋下爭議的美麗灣渡假村開發案，如今再度面臨黃金海休閒渡假村、杉原棕櫚渡假村等開發案逼近。
這並非個案，原住民部落長期受到大型開發案侵擾，著名的亞泥案也是其中一例。「我們只是想好好在自己的土地上生活，但這件事情變得很困難。」身為太魯閣族人的原住民族委員會聘用委員吳雅雯感嘆，從過去殖民歷史脈絡，到現在的財團開發案，「我們的部落，是一步步被遷移、縮小、剝奪，當原住民真的很累、很累。」
annot: 面對原住民土地正義議題，2016 年總統蔡英文向原住民道歉，並承諾修法。但 2017 年頒布的《原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法》僅限公有地，原住民傳統領域從 180 萬公頃變成 80 萬公頃，悖離維護原住民文化完整性的原意；而當初政府承諾將另以專法處理傳統領域私有地爭議，至今《原住民族土地及海域法》（簡稱《土海法》）仍未三讀通過，甚至尚未開始實質審查。
subtitle: 部落土地不斷被流失 原住民諮商同意權被架空
原住民土地正義必須自歷史脈絡講起，殖民時期的土地政策，讓部落土地不斷流失，吳雅雯從太魯閣族的歷史談起，日治時期被迫遷移至山腳下，喪失原有林地；中華民國政府遷移來臺時，又透過劃設原住民保留地（簡稱：原保地），限縮原住民生活範圍，使得部落土地及能使用的山林資源越來越少。
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即便劃為原保地，部落土地流失的狀況並未就此暫停。吳雅雯指出，因為資訊不對等，族人根本不知道原保地要登記，「他們只知道一直被要求遷移，原本耕作的土地，突然就變成不是自己的，甚至變成亞洲水泥的，才引發『還我土地運動』。」
吳雅雯批評，現在許多大型的開發案，就是想發大財，跟部落說開發後可以有多少工作機會，「但目前爲止，並沒有讓部落感受到生活改善，就是資本主義的剝奪。」如果沒有法制化，難以真正保障原住民土地，「土地是歷史問題，需要轉型正義。」
東部海岸線上有非常多大型土地開發案的飯店，皆位於原住民傳統領域上，地球公民基金會花東山林組主任黃靖庭舉例，包括美麗灣渡假村、黃金海休閒渡假村、滿地富遊樂區等，「這些財團都跟部落說，可以提供工作機會，你可以來掃地、端盤子，但這就是殖民的邏輯。」
根據現行《原住民族基本法》（簡稱《原基法》），土地開發案若在原住民土地或附近的公有地，必須取得原住民同意，黃靖庭表示，原住民諮商同意權提供部落跟財團談判的機會，希望能在談判過程中，達到共榮、利益共享，讓部落生活獲得改善，「即便諮商同意不是尚方寶劍，卻是個發出聲音的機會。」
但實際執行卻出現各種取巧的方式。黃靖庭指出，因為諮商同意權限縮在公有地上，財團就藉由跟政府收購國有地，將其轉為私有地，巧妙迴避與原住民諮商的要求，黃金海休閒度假村就是一例，「這是在架空部落使用土地的權利。」
他進一步解釋，甚至出現業者聯合外圍部落輾壓在地部落情況，花蓮萬里溪的水力發電廠位於太魯閣傳統領域上，但臺電操作諮商同意的方式，卻是將附近不相關的外圍部落全找來一起投票，「臺電聯合外圍部落，變成受影響的在地部落，意見被碾壓。」
subtitle: 傳統領域納私有地惹議 學者：社會誤解導致侷限土地正義實現
即便原住民諮商同意權在實際執行上有各種缺陷，但將私有地劃為傳統領域，至少能達到部落與財團對話的機會，減少目前開發案業者將公有地轉私有地，避開諮商同意的取巧方式，而《土海法》便被視為是解決此狀況的機會。
《土海法》法源依據來自《原住民族基本法》第 20 條：「原住民族或原住民所有、使用之土地、海域，其回復、取得、處分、計畫、管理及利用等事項，另以法律定之。」
原住民轉型正義委員會土地小組召集人、東華大學財經法律研究所副教授蔡志偉表示，不論是《原基法》、《土海法》，都是希望推動轉型正義，重新理解原住民跟國家存在的關聯性，再進一步討論具體如何落實，例如透過劃設傳統領域，土地開發必須經過原住民諮商同意，「但社會對原住民歷史正義不了解，也對原基法的價值不認識，在後續討論具體執行時，侷限原本想實現的價值。」
「傳統領域並不代表所有權的轉換，而是希望土地使用可以尊重原住民文化，保存部落對土地、山林、海域的文化知識，作為文化傳承的場域，並沒有排他性。」吳雅雯無奈道，現在外界對傳統領域的錯誤印象，彷彿土地被劃設進去，就不能開發、使用，導致整個社會的抗拒。
蔡志偉說明，《土海法》最爭議的是傳統領域劃設，當一般民眾的私人土地，被劃設為傳統領域時，會很擔心影響自身權益，因而極力抗拒。但其實現行法規對私人土地也有限制，包括騎樓用地必須作為公共使用；土地用地分為建地、農地等，必須按照其分類使用，「傳統領域的限制，也是相同概念，在不改變所有權的前提下，希望土地的使用，能夠尊重原住民文化。」
他進一步解釋，法律限制有其追求的價值，例如開發案必須做環境影響評估，就是為了避免破壞環境，而傳統領域追求的價值，就是原住民文化的完整性。假設私有地被劃為傳統領域的祭祀用地，每年部落舉辦祭典時，私有地的所有權人是不是就有容忍的義務，「一年當中的特定時間，忍受部落在自己的私有地上舉辦祭典，就跟擁有房子騎樓所有權一樣，能夠忍受民眾經過，為了社會共同利益。」
目前政府僅將公有地劃入傳統領域，而排除私有地，蔡志偉認為，「納入私有地有必要性，是為了避免文化的完整性，不會因此受到破壞、扭曲。」
subtitle: 《土海法》卡關採分流立法 學者批：著眼點太狹隘
2007 年前總統陳水扁任期時，行政院就已提出《土海法》版本，至今仍有多位原住民立委提案，卻遲遲無法排審。曾任國民黨國會助理的小佳表示，《土海法》有很深的利益糾葛，一旦劃為傳統領域，就有很高的保護效力，許多土地開發行為必須取得原住民同意，沒人敢排審。
「大家都說要重視原住民，但心態上，常常會選擇犧牲他們。」世新大學行政管理學系教授陳俊明指出，國民兩黨都有原住民立委，雖然都有提案，期望爭取土地正義，「但原住民整體人口佔比非常少，也不是關鍵少數，政黨還是會先考慮政權保衛。」
對於目前政府為避免爭議，採分流立法，並稱已率先修改《禁伐補償條例》，補償原住民在原保地上，因為土地使用受限的損失，蔡志偉批評，「這跟（土地正義）毫無相關，就是拿來搪塞，著眼點太狹隘了！」應該歸根究底思考原住民如何更有效使用自己的土地，並在保存文化完整性的前提下，討論傳統領域的部落自治，才是真正回應《土海法》、《原基法》的立法目的。
黃靖庭指出，《土海法》讓傳統領域劃設更明確，出發點是好事，但是必須更進一步討論，劃為傳統領域後，如何解決原住民使用土地限制、漢人私有地衝突，「這才是真正把土地還給原住民，改變他們的生活。」衝突必須依靠平臺協調溝通，例如農委會林務局推動的「原住民自主狩獵」，就是透過在地部落、政府、學者合作，結合狩獵和動物監測，讓獵人自己管理自己，突破《野生動物保育法》的限制。
蔡志偉如此總結，《土海法》的目的是希望修補過去的不正義，讓這些過去在國家治理中，被剝奪權利的群體，能夠實現正義，而這僅是第一步，最終目標是希望恢復原住民自治。
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publishedAt: 2021.01.06
