簡析選罷法新修正草案

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圖:<a href="https://www.flickr.com/photos/presidentialoffice/44206090440">總統府</a>,再製法操。
圖:總統府,再製法操。

文/蔡正皓律師(台大法研所畢、大壯法律事務所律師)

隨著2020大選的接近,無論是各方陣營的總統或立委參選人都積極投入宣傳。而在種種競選活動中,最容易激起輿論討論的,要數對對手的批評。當然,在激烈的競爭中,對候選人施政或人格的攻訐,或許是不可避免的手段。但在某些情形下,這種攻防會越界,變成抹黑、甚至謾罵,反而破壞選舉體制下公平、良性競爭的本意,更容易造成民眾對政治的反感與冷漠。

針對這種在民主社會下常見的問題,再加上近來社會愈來愈關注假新聞對政治環境的影響。行政院日前公佈了「總統副總統選舉罷免法」與「公職人員選舉罷免法」修正草案,其中最重要、也是影響可能最深遠的修正:規定在競選期間,如果候選人的對手使用不實資訊作為競選廣告,可以向法院聲請核發「緊急限制刊播令」,禁止對手繼續使用不實的競選廣告,也禁止大眾傳播媒體刊播。

當然目前這個制度還在草案階段,尚未經過立法院審查,但其內容茲事體大,更使得司法院立即發布新聞稿批評。究竟草案的內容為何?制度設計有沒有缺漏?本文以下將嘗試稍微進行解析。

草案規定概覽

關於緊急限制刊播令的草案,規定在總統副總統選舉罷免法第47條之3與47條之4、公職人員選舉罷免法第51條之3與51條之4。根據草案規定,在選舉期間(根據草案規定,罷免期間的罷免廣告也包括在內,但以下為了行文方便,只以『選舉』統稱)刊播在報章雜誌、電視廣播或網路上的競選廣告,如果內容有散播謠言或不實訊息,而足以影響參選人的選情,那麼參選人可以委任律師,向法院聲請核發緊急限制刊播令。

由於謠言與不實訊息對選舉具有非常嚴重的影響,因此緊急限制刊播令有極高的急迫性,草案規定法院在收到聲請後,必須在3天內做出裁定,同時法院可以通知刊播媒體、廣告出資者等人在24小時內表示意見。

如果參選人、刊播媒體或廣告出資者對於法院的裁定有不滿,可以委任律師提起抗告,抗告法院同樣必須在3天內做出裁定。但必須注意的是,在提起抗告的期間,緊急限制刊播令仍然繼續執行,也就是說,如果一審法院裁定禁止播放有問題的競選廣告,那麼在二審抗告期間,這條禁令仍然要繼續執行。

另一方面,如果參選人聲請緊急限制刊播令有下列情形,法院可以直接裁定駁回:

  • 沒有委任律師或沒有繳納聲請費。

  • 被要求禁播的廣告,並不是付費刊播的,也就是說廣告背後沒有出資者。

  • 參選人提出的證據和說明,不足以證明廣告內容不實。

  • 參選人提出的證據或證明方式無法在3天內調查完畢。

司法院的批評

針對這份草案,司法院很快就發布新聞稿,以「不實選罷廣告之刊播限制,不宜由法院擔任第一線審核機關」為題,強調新創設的緊急限制刊播令制度,不應該由法院來當審核機關。

司法院如此疾呼的理由,主要有三:

  • 這種限制並不符合法律上的「法官保留原則」

  • 法院在性質及專業分工上,並不是負責第一線審核的最適合機關。

  • 競選廣告也是民主政治和群眾意志形成過程的一環,法院不宜過早介入。

就其中第一點來說,所謂法官保留原則,就是在法治國下,為了防範政府濫權、保障人權,而將某些干預人民基本權的行為,委由法官來行使,同時也只有法官才能行使。最典型的案例,就是刑事訴訟程序中的羈押、搜索和監聽,如果沒有法官核發的押票、搜索票和監聽票,偵查機關就不能對嫌疑人進行羈押、搜索或監聽。司法院新聞稿認為,因為限制競選廣告,並不像上述的羈押、搜索或監聽,競選人製作的廣告如果被限制刊播,還是可以透過後續的司法程序來救濟,不會像羈押、搜索或監聽帶來不可逆的傷害,所以並沒有動用法官保留原則的必要。

第二點而言,司法院新聞稿認為,不實資訊和謠言的來源多端,相較於法院,行政機關應該有更多的資源和更廣泛的管道來搜集資料,確認廣告資訊的真偽。所以從職務和專業分工的角度來講,法院並不適合做為第一線審核機關。

最後在第三點的部分,法院則認為民主選舉過程本來就是,候選人們透過一連串的攻防和檢驗,讓真理可以愈辯愈明。所以在這個民意基礎的形成過程中,如果法院過早介入,將會導致法院所代表的中立性和公正性遭到質疑。

「緊急限制刊播令」制度簡析

筆者認為,要評析緊急限制刊播令這個制度,可以從有效性、必要性、以及法院所扮演的角色這幾個面向來切入。

首先我們可以思考的是,緊急限制刊播令制度是否真的能有效遏止假訊息對選舉的影響?答案恐怕會是不盡理想的。我們可以注意到,聲請緊急限制刊播令的要件,其實頗為狹隘。

因為光是可以限制刊播的對象,就只限於「有人出資的競選廣告」,如果今天假訊息是以新聞報導、八卦爆料或甚至是Line群組方式傳播,其傳播效果與對選情的傷害,並不亞於競選廣告,但卻顯然不在緊急限制刊播令的規範範圍內。更不用說,基於緊急限制刊播令的急迫性,要求參選人提出「可以在3天內調查完畢的證據」,也往往是強人所難。

其次,從必要性的角度來看,除了上述的「不及」以外,也有太過之處。在必要性這個面向,我們所要思考的是,是緊急限制刊播令對於言論自由的影響。在言論自由的體系下,競選廣告毫無疑問屬於政治性言論,而位處言論自由體系中價值最高的一環。如果要對政治性言論,下達完全禁言的禁令,很有可能會帶來難以想像的寒蟬效應。

而事實上,這也反映出資訊戰所面臨的最大困境:我們都知道揭弊對政治廉明的重要性,但在資訊戰如火如荼的情形下,我們要如何區分真揭弊和假訊息?資訊戰會不會變成另一個政府官員打壓異己的武器?

這個問題又會連結到下一個檢視的角度,也就是從法院的角度來說,這個緊急限制刊播令的制度會對法院造成什麼影響。當然在現實上,法官、書記官人力是否能夠負擔選舉季期間潮湧而來的聲請案,將會是很嚴重的問題。而同時,法院要如何在有限的資源、急迫的時間內判斷競選廣告是否不實?更何況法院所做的決定將有可能直接對選情產生影響。

事實上,縱觀古今中外,這種不是為了維持審判公正的目的,但由直接下指令禁止言論發表的制度,可謂前所未見。一方面,使得法院在選舉期間直接沾染政治色彩,另一方面又使法官背負「干涉高價值言論」的壓力,而這樣的困難和重擔,或許也是司法院新聞稿所想要表達的。

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