經費短缺、美國不甩，聯合國面臨內憂外患

作者：Jack I.C. Huang／The World 2.0

就在今年 9 月召開的第 75 屆聯合國大會中（9 月 22 日— 9 月 26 日），安全理事會回應了尼日爾（Niger，又譯尼日）的倡議，提出：新冠疫情（COVID-19）是自聯合國創立以來，國際社會面臨的最大挑戰。

當然，作為西非內陸國的尼日爾，提出這個倡議的動機，也不外乎是為了協商並重組發展中國家的債務，以及取得相應的直接援助──該倡議隨即也在大會上獲得突尼西亞總統，及非洲團結組織（OAU）領袖們的附和。

疫情中的 UN 大會，除「形式」之外仍了無新意

除了在「後疫情時代的全球治理」深入討論，不同於以往，今年大會期間，位於紐約的聯合國總部顯得特別冷清：過去大量安檢人員確保各國元首與高官安全、各國媒體記者蜂擁而至的景象已不復見，交通自也無須因此受到管制。

這是因為疫情的緣故，聯大改採「虛擬線上」的方式進行討論（不過雖然各國元首無法親自蒞臨，但仍從每個國家中選派一名代表（通常是駐聯大使）列席）。

這可苦了 IT 部門，根據筆者朋友的分享，目前任職在紐約 ICT（Information and Communication Technology）辦公室的他，為了確保能與各國元首辦公室連線無虞，又得兼顧非常高的通訊與資安標準，還要能接上 6 種聯合國官方語言（英中法俄西阿）的同步口譯系統，團隊已經好幾週沒日沒夜的籌備，直到整個聯大議程結束，緊繃的神經方能放鬆。

儘管同仁們如此慎重地籌備這場盛會，這場大會本身的議程，恐怕仍一如近年般地無甚新意：即使在通常最具看頭的「一般性辯論」（general debate）中，各國領袖透過視訊連線發表談話，也大多了無新意地重申「多邊主義集體承諾」、「如何以有效行動共同對抗疫情」等，或強調疫情對各國經濟、社會層面的影響，以及「全球需更團結」云云。

很多「連線」甚至是以預錄的方式進行，包含本次大會的「東道國」總統川普在內。當然他一發言便「砲火四射」、「怪東怪西」，並成為了本次大會的媒體焦點：川普先直指世衛組織抗疫不力，矛頭一轉又怪中國隱瞞疫情、「控制著 WHO」；順便再批評一下中國長年在環保、人權方面的劣跡。

而輪到中國發言時，習近平則是四兩撥千金地回應，並把話題帶到「更緊密的全球合作」、「反對單邊主義、才能促進永續發展議程」等──儘管明顯與川普「美國第一」的價值有所區隔，卻也只是「聯合國價值」的照本宣科、老調重彈而已。

而 UN 秘書長古特雷斯（António Guterres）也在致詞時提到，2020 年全球各國在很多面向都面臨挑戰：不光是疫情，包含地緣政治緊張、貿易戰、經濟與社會的多重危機等，「多邊主義」需要處理的不光是全球的安全問題，在疫後，更需投注在貧困國家的債務減免，金融穩定和經濟的復甦⋯⋯但老實說，這也不是特別新穎的說詞，早在各大公開活動中，古特雷斯就已頻繁地發表過類似談話。

「抓小放大、原先功能不再」？UN 本身的重重挑戰

無論 UN 如何急切地呼籲各方「團結」、「共好」，為何近年總是讓人越聽越無感？最主要的原因，恐是「說的遠比（能）做的實際成果多」之故──畢竟在國際政治中，各自利益仍是強權們最優先的考量。而近年單邊主義在各大國（如美、英）之間盛行，則更加限制了聯合國的運籌空間。

再說，原先以「國際仲裁」作為主要職權的 UN，最初也是最重要的目的，就是避免國與國間的戰爭──在二次大戰結束後不久，很大程度上有不少國際紛爭，均透過 UN 的外交談判解決，避免動用武力。

然而，這項 UN 最重要的功能卻每況愈下：例如美國以往在出兵前，都會向聯合國提交報告，但自 2003 年（攻打伊拉克）時起，就不再提交報告，乃至直接無視 UN 的反對意見。對於歐盟來說，聯合國的約束力和貢獻，也根本無法和歐盟自己的執委會相比。

某些歐洲外交官甚至公開表示，前任秘書長潘基文頂多只會對一些小國的動亂，發表些「人道談話」──但對於真正重大的衝突，例如打了 7 年的敘利亞內戰，UN 的作為卻乏善可陳。

也因此，聯合國在國際政治與安全方面的能見度愈發降低，便轉而向更廣義包容的全球性議題，進行長篇論述「帶領風向」：從 2000 年通過的千禧年發展目標（MDGs），到 2015 年增修版的可持續發展目標（SDGs），不難看出聯合國在國際安全以外的更多面向，展現話語權與領導力，並企圖跳脫所謂「外交為核心」（diplomatic-centric）的模式，改採更積極參與，主動對諸如氣候變遷、貧窮與人權等做出實質改變。

經費短缺、承諾無法落實──疫後時代只會雪上加霜

然而，若只批評聯合國「說多做少」倒也不盡公平，畢竟近年聯合國經費短缺，也是不爭的事實：例如會員國動輒「遲交會費」，以及因為疫情的關係，來自許多國家與私人機構的捐贈承諾也不了了之，導致 UN 很多原本進行中的專案被迫暫停。

最近就連 UN 內部，都出現討論刪減福利、甚至「放無薪假」的聲音。（筆者按：不過大概不會通過，畢竟包括 UN 員工在內的大多數人，只要牽涉到自己的利益（薪俸），可是會非常積極地捍衛；其次才是去「捍衛」那些人道救援、扶貧計畫、兒童與婦女福利等預算案）。

誠如上述，為應對這場波及範圍廣大，且影響程度之鉅的疫情，聯合國在本身財政已捉襟見肘的情況下，只好想方設法「另外籌資」，積極建置了三大專案計畫用以募集經費，分別為：為應對公衛優先議題的「戰略防範與應對計劃」；進一步針對全球 50 個最易受害國家的「人道主義響應計畫」；以及中長期促進全球經濟復甦的「聯合國社會經濟應對計劃」。

三大計畫，總共有 100 多億美元的需求，預計透過企業捐贈或已開發國家政府援助，甚至必要時，得從聯合國中央應急儲備金和 WHO 應急基金中撥付。

然而，截至今年 11 月，「戰略防範與應對計劃」完成 59% 的資金募集已是最高；攸關人道救援的「人道主義響應計畫」僅收到（或認捐）11.4 億美元，尚且不到預期目標的 20%；而「經濟復蘇」所需的資金，更僅確認了 4900 萬美元（5 %）。

如何落實理想？UN 本身恐需積極改革

事實上，聯合國作為目前全球（仍）最具權威性的「國際平台」，其功能理應進一步得到發揮、落實才是。

例如，世界衛生組織（WHO）作為聯合國體系下的一份子，主掌全球公共衛生和醫療、流行病相關政策等，在疫情嚴峻的關頭，顯然需擔負相應的責任；再者，新冠疫情對經濟與社會，都產生了巨大的挑戰，已開發國家尚且艱苦應戰，對於那些開發中或低度開發國家（Least developed country）更是不可承受之重。

上述這些，都非單一國家可以各自解決的問題，因此「國際平台」的居間協調、運籌分配資源，也格外重要。

有鑑於此，世衛組織與聯合國亦針對：糧食安全，社會與經濟發展，國家債務，人權（特別是婦女與兒童），旅遊與人口流動，城市與就業，全民健康與平等這幾個特別重要的議題，頒布了相關對策。

然而，這些「對策」除了厚厚一疊文件、與充滿警世意味的外交詞彙外，究竟能在實際層面落實到多少，恐怕又是另一個值得被檢視的議題。

綜上所述，簡而言之：成立超過 75 年的聯合國體系本身、已到了必須戮力改革的時候。

例如隨著組織分工日益複雜，UN 龐大的各層平行或下屬機構，儘管日益能在各專業領域中發揮其職能，卻也時常造成「多頭馬車」的情況；又如經過這麼多年的發展與努力，在 UN 框架之下的多邊主義終於成為「多數國家共識」，但國與國之間的具體合作仍十分脆弱，個別經濟體之間的系統性不平等現象，也逐一曝露出來。

2019 年底以來的新冠疫情，不光是一場國際公衛危機，更擴及、涵蓋了社會與經濟，國際貿易、人道主義、國家安全與人權等方面的危機──在諸國各自面臨艱鉅考驗時，發揮「同舟共濟」的精神往往是最難的，卻也是最重要的解決困境之道。

聯合國本身的危機，其實也正是各國的危機。如何落實理想性甚高的諸多計畫、應對疫情危機中的負面影響，考驗著聯合國體系是否依然能如二戰後般，在人類的重大劫難甫過時，成功團結會員國、設定共同的目標，並且付諸實踐。

※本文由換日線網站授權刊載，原標題為《 聯合國的「內憂與外患」》，未經同意禁止轉載

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作者簡介：

Jack I.C. Huang，台北人，倫敦大學主修國際經濟與全球化管理，畢業後回到亞洲。 目前在曼谷，先後任職於聯合國亞太投資貿易處（TID）與 Office of Information and Communication Technology（OICT），協助 fuel management 系統開發和支援維和部隊的運作，必要時得出差前往剛果、南蘇丹、索馬利亞與象牙海岸......。

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