緬甸政變:民主化的考驗

美麗島電子報
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Myanmar nationals living in Thailand hold pictures of Myanmar leader Aung San Suu Kyi gesture with a three-fingers salute, a symbol of resistance, as they protest in front of the Myanmar Embassy in Bangkok, Thailand, Monday, Feb. 8, 2021. Myanmar's military announced last week that it will take power for one year, accusing leader Aung San Suu Kyi’s government of not investigating allegations of voter fraud in recent elections. (AP Photo/Sakchai Lalit)

圖片來源:AP

緬甸軍方發言人2月1日以電視講話宣布,拘留該國領袖翁山蘇姬(Aung San Suu Kyi)、總統溫敏(Win Myint)及部份政府官員,並將權力轉移至軍方,由軍隊總司令敏昂萊(Min Aung Hlaing)接管,原副總統、退役將領明穗(Myint Swe)擔任代理總統,並將實施為期一年的緊急狀態。

根據軍方的說法,這項行動是為了處理去(2020)年11月大選出現的「舞弊」事件。在該次選舉中,翁山蘇姬領導的「全國民主聯盟」(National League for Democracy)取得約83%議席,翁山蘇姬本人則有望續任國務資政。軍方支持的「聯邦鞏固與發展黨」(Union Solidarity and Development Party)在476席中僅取得33席,即使加上軍方保留的166席,也不到三分之一的席次。

一般認為,選舉舞弊只是表面理由,真正原因是軍方擔心失去權力。緬甸於2011年走上民主化的道路,至今進行過2次大選;但經歷長達50年的軍事獨裁統治,軍方的影響力仍是無所不在。根據2008年由軍政府頒布的緬甸憲法規定,軍方不僅自動取得四分之一的議會席次,還能掌管3個重要的政府部門,即內政、國防和邊境事務。

翁山蘇姬雖貴為「國母」,但不敢忽視緬甸軍方於幕後扮演的政治角色。例如,她曾容許並公開辯護軍方殘酷打壓境內穆斯林少數族裔洛興雅(Rohingya),此舉雖不致動搖她的國內政治地位,但卻引起國際社會非議,使這位緬甸「人權鬥士」的民主光環大為失色。僅管如此,軍方還是擔心翁山蘇姬選後再度掌權,並以修憲之舉來取消憲法賦與軍方的特權。

此外,政變也被指和軍方領袖敏昂萊個人的權力慾有關。敏昂萊現年64歲,他曾暗示在強制退役年齡65歲後,有繼續從政的打算。澳洲智庫「羅伊研究院」(Lowy Institute)的緬甸分析家勒梅休(Herve Lemahieu)指出,敏昂萊曾有以平民身分參選的念頭,但軍方於去年11月大選的潰敗,讓他知道靠選舉無法更上一層樓。

國際社會對緬甸軍事政變的反應,比起政變本身似乎更加詭譎。緬甸政變是美國總統拜登上任後,面對的第一個外交挑戰。他必須在政治理念和安全利益之間做出選擇。拜登迅速作出強烈反應,他認為緬甸軍方舉動,是對該國民主過渡進程的直接攻擊。拜登強調:「武力絕不該用於企圖推翻人民的意願,或企圖抹去可信的選舉結果。」拜登經過一場選舉「混戰」,好不容易才登上美國總統的寶座,這番話出自他的口中,真是別有一番滋味在心頭。

拜登強調人權和民主,緬甸政變不但提供拜登強化理念的機會,並可藉此凝聚盟邦的向心力。在美國登高一呼下,英國、歐盟等西方盟國紛紛響應,譴責緬甸軍方的舉動,並要求釋放翁山蘇姬,否則將隨美國採取制裁行動。聯合國秘書長古特瑞斯(António Guterres)稱緬甸軍方的舉動為「對民主改革的沉重打擊」。聯合國安理會也特地為此召開閉門會議,共商因應對策。

東南亞國家包括柬埔寨、泰國、印尼和菲律賓等,認為政變是「該國內部事務」,不願批評緬甸軍方。上述國家的反應並不讓人意外。泰國及柬埔寨現由強人統治;印尼及菲律賓雖是民主國家,但被認為「民主規範和價值正逐步被削弱」。

日本的反應比較特殊,因為緬甸近年來大力發展與日本及印度的關係,外界認為緬甸是為了降低對中共的依賴。日本首相菅義偉對政變延後回應,引發媒體關注;防衛副大臣中山泰秀(NAKAYAMA Yasuhide)接受《路透社》專訪時則指出,「如果我們停止防衛交流,緬甸將加強與中國軍方的關係,並進一步疏離美國、日本、英國等民主自由國家。我認為那會對區域安全構成風險。」顯然日本與西方盟國的考量不同,不願得罪緬甸軍方。

針對緬甸軍事政變,中俄立場相同之處,是不隨西方的強硬調子起舞、不贊成聯合國安理會對緬甸軍方採取過激行動;不同之處在於,俄羅斯避免評論,中共則是不得不表態。中共起初未明確定調「政變」,僅以緬甸「正在發生的事情」含糊帶過。隨後中共外交部發言人表示「希望各方維持政治及社會穩定」,呼籲「在憲法和法律框架下妥善處理分歧」。由於緬甸對中共具有重大的地緣政治價值,中共對這場軍事政變的反應相當謹慎小心,不願得罪緬甸軍、民的任何一方。

外界關注中共的反應,是因緬甸為中共外長王毅今年1月11日至16日東南亞四國之行的首站。因此有傳言指出,王毅此行與緬甸政變有關,但立即遭到中共否認。實際上,中共和緬甸軍政府有長期交往;另一方面,雖然中共與翁山蘇姬的政治理念不同,但緬甸民主化後,中共同時與緬甸軍方和文人政府維持良好關係,王毅本次出訪也分別會見翁山蘇姬和軍方領袖。

中國是緬甸的第二大投資國,僅次於新加坡。2019至2020上半年,中國大陸是緬甸的最大貿易夥伴,緬中貿易占緬甸貿易總額的33%;另被視為中共「一帶一路」旗艦項目的「中緬經濟走廊」,就是在翁山蘇姬領導的「全國民主聯盟」政府任內簽訂的。

2020年1月,習近平對緬甸進行國事訪問時,表達對打通中國在印度洋門戶的期待。中共援建的皎漂(Kyaukpyu)深水港,是緬中油氣管線的起點,終點則位在中國重慶。這項建設將使中國得以繞過麻六甲海峽,更快連結到印度洋。

在開發中國家,軍人干政常被作為政治學個案研究的對象,所謂「軍隊國家化」是一件知易行難的工作。記得曾任泰國總理的政治學者譚寧(Thanin Kraivichien)說過,開發中國家的民主化並非一蹴可幾,必須先孕育民主的政治文化,以及建立民主的政治結構。緬甸政變後,數以萬計的民眾已走上街頭示威抗議,在國際社會矚目下,這次事件能否和平落幕,看來還有待進一步觀察。

【作者 趙春山/淡江大學中國大陸研究所榮譽教授;亞太和平研究基金會、遠景基金會首席顧問】

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