美伊如何重啟談判

劉必榮
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(示意圖/shutterstock)
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2月18日,美國正式宣布重啟伊核談判,表示將加入歐盟與伊朗對話。作為見面禮,美國撤回了要求安理會重對伊朗制裁的請求,也解除了伊朗官員進入紐約參加聯合國活動的禁令。這些都是拜登在競選時就宣布的政策,現在只是一一落實而已,但其中卻有很多細節值得玩味。

一是談判的型制,它是美國加入歐盟與伊朗對話,美國只是客方,不是美國直接與伊朗對話。這個方式讓美伊雙方都比較容易找到進入談判的下台階。尤其伊朗先前設定了談判的先決條件,必須美國先解除制裁才願重啟對話,現若棄先決條件於不顧將很難自圓。何況伊朗再過4個月就要舉行總統大選,宗教領袖哈米尼在這個當口,會給美伊談判多少祝福誰也不知道,所以伊朗和包括美國與歐盟在內的集體進行對話,自然是比較穩妥的方式。

川普2018年退出《伊核協定》後,馬上就對伊朗追加制裁,用經濟壓力逼伊朗重開伊核談判。但伊朗沒有屈服。伊朗表示除非美國取消這些制裁,否則將禁止國際武檢人員進到伊朗未公布的核子設施做不定期檢查。伊朗給的期限就是美國宣布重啟談判後的3日。美國不希望給人一種她之重啟談判,是回應伊朗要求的感覺,因為果真如此,美國勢必得先解除制裁才行。所以美國表示她的重啟談判,與伊朗給的21日期限無關,美國也沒準備做出任何讓步。一些學者建議,在不解除制裁的情況下,美國還是可帶一些伴手禮,比如幫助伊朗取得IMF的50億美元疫情緊急紓困基金,就有助於打破僵局。

但是在談判議題方面,美國和伊朗目前還是兩條平行線。國務卿布林肯說美伊談判的議題,將擴及伊朗的飛彈、伊朗對恐怖分子與對敘利亞小阿塞德的支持,但伊朗說這些原本都不在談判桌上,不願意談。伊朗表示當初是川普自己先違約退出《伊核協定》,所以美國現在要回來,必須先同意伊朗可以對外賣油,並且讓伊朗的銀行體系在全球可以操作,伊朗才願意重啟談判。兩條各說各話的平行線如何交會,還有待雙方的努力。

更值得看的是以色列、阿聯酋、甚至沙烏地,各是什麼反應?這些都是伊朗的敵國。在大國改變政策,小國沒有話語權的情況下,他們只能沉著應變。這是我們觀察小國外交時很重要的切入點。我們發現各國都很安靜,《紐約時報》說安靜下面有一股被掩蓋的悲觀潛流,但目前表現都是自我克制,並沒有直接批評美國。他們發現面對此一外交變局,只能更有建設性地與美國交往。美國要解決問題,自己必須變成解決方案的一部分,而不是成為新的問題。

所以以色列說他們也不反對美伊談判,但是希望談出比前次更好的結果。沙烏地說希望美國在談判時能信守承諾,照顧到海灣國家的利益。阿聯酋說他們只能信任美國新政府,其他別無選擇。也許他們還會在檯面下進行遊說,希望美國在談判時對伊朗能強硬些,但是「不能對抗美國政策,就融入美國的政策」,似乎還是小國的宿命。

但是美國的中東新政策能產出什麼樣的結果?在面子裡子兼顧的情況下,美伊談判如何「虛實並用」?都是我們繼續觀察的脈絡。

(作者為東吳大學政治系教授)