美國不支持台灣獨立?國際戰略架構下的解讀

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資料照片:Reuters
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⊙宋承恩

美國白宮印度太平洋地區事務協調官坎貝爾(Kurt Campbell)7月6日在智庫「亞洲協會」的線上主題演講中,於回答提問時表示:「我們(意指美國)支持堅實的,非官方的美台關係(we support a strong unofficial relationship with Taiwan);我們不支持台灣獨立(we do not support Taiwan independence)。」

坎貝爾這番話在台灣政界、輿論界引發相當多的討論,也帶出非常多不同的觀點,事涉美中台關係的重要面向,我們不妨對此更深入探討。任何政策立場的討論,必須基於對政策立場的內容,以及發言者說了什麼,其表達的情境是什麼有精確的理解,而不是加入論者自己的解讀。因此,第一個面向是,坎貝爾到底對誰而說?其主要訊息是什麼?

坎貝爾的發言主要在嚇阻中國對台用武

亞洲協會(Asia Society)是美國重要智庫,參與坎貝爾這場主題演講的與談人是所屬亞洲社會政策研究所(ASPI)的主席及副主席,也是非常重量級:澳大利亞前總理陸克文(Kevin Rudd)、前美國國務院亞太助卿羅素(Daniel Russel)、前美國貿易代理副代表柯特勒(Wendy Cutler)。而坎貝爾本人也曾任歐巴馬時期的國務院亞太助卿,是羅素的前任,四人齊聚討論美國印太政策,全篇精彩萬分。讀者必須了解的前題是,通篇討論所圍繞的對象是中國,由此議題核心發散連結到其他的議題。絕大部分的話是對中國講的,前述坎貝爾發言也不例外,意即,主要意味不是針對台灣講的。

坎貝爾發言所回答的問題,是由羅素所提出,而他的提法也十分有趣:羅素提到美國大幅支持台灣,提昇台灣尊嚴,但在美中新的戰略環境下,中國似乎認為美國漸進式地改變美台關係由非官方轉為官方關係,而這可能導致美中間的摩擦。羅素問:美國對台灣「多少愛才愛太多」(how much love is too much love),怎樣做才能適當對台展現尊重、支持,同時符合美方長期奉行的一中政策與《台灣關係法》?由此可知,羅素提問的重心,是中國如何看美台間關係的提升。

事實上,坎貝爾的回答,雖然以本文第一段所引的兩句話開頭,接下來表達美國認為台灣有權享有和平,也支持台灣扮演更大國際角色,不該被國際社會排除在外。後面百分之八十的部分,坎貝爾在講兩件事情:第一,美國接受(accepts)且維持「美台非官方關係」與「不支持台灣獨立」的立場,是一個重要的,微妙的平衡,也是一個危險的平衡。意思是,這番話,主要在應對中國在台海挑起戰爭的風險。

第二,美國對台海的和平與穩定有極重大的利益,不僅如此,其他國家也採取同一立場,並特別提及日本與英國。國際社會對中國釋放出清晰的嚇阻訊息,因為知道中國對香港出手,背後含有測試如果對台灣動手,國際社會會如何回應。就此,坎貝爾強調,中國這種企圖將會是災難性(catastrophic)的。

換句話說,坎貝爾這番話的主旨,在嚇阻中國對台灣動武。這當然是直接因應近月來美國政策圈越來越正面回應中國可能在台海挑起戰端的風險,也與自三月以來,將「台海和平穩定的重要性」放入美日、美韓、G7高峰會聲明的外交努力是連貫的。發言要整體看;主從的位置要搞清楚,任何斷章取義都是不準確的。

各打五十大板?抑制獨派?

坎貝爾之所以會提到「美台非官方關係」與「不支持台灣獨立」,除了是間接(incidentally)開場提及以外,潛台詞是:美國並未改變政策,台灣也沒有做出任何挑釁,中國你為什麼要升高緊張?這點可由其發言中提到,中國在香港的作為,與在台海的蠢蠢欲動,都是「與國際秩序完全對立的」可知。中國所作所為是未經挑釁(unprovoked),而且改變現況的是中國而不是台灣,更是從中國戰機跨越台灣海峽中線與侵入台灣西南空域、香港、新疆、東海南海的武力威脅、對美國的種種顛覆作為的相關發言主軸的延續。

重要的是,坎貝爾通篇發言沒有對台灣政府或執政黨有一絲一毫的保留、不滿或指責。坎貝爾講的是美國自己的政策,發言的主旨是針對中國的威脅。坎貝爾提到的「平衡」,是在「美國挺台」與恪遵既有政策框架間的平衡。在這點上,坎貝爾說美國並未改變向來的政策,也就是羅素提問中所提到的,美國的一中政策與《台灣關係法》。

坎貝爾所說並不是新的事情;這不是美國官方第一次說到「不支持」,甚至「反對」台灣獨立。坎貝爾在說的,是美國對台的框架政策─美國的「一個中國政策」與《台灣關係法》─沒有改變。

在這點上,川普時期的前國務卿蓬佩歐,在作出「台灣向來不是中國的一部分」聲明後,美國國務院同樣澄清,美國仍恪遵自己的「一個中國政策」。有關「台灣向來不是中國的一部分」與美國的「一個中國政策」如何相容,是一個極有深意的問題,應該另文深入討論。此處只能說最重要的點:美國的「一個中國政策」絕不是中國的「一個中國原則」,也不是論者想當然爾式的「一中框架」。

各路論者將坎貝爾的發言與前國安會祕書長邱義仁的發言連結起來,認為美國在呼應邱義仁所說「台灣獨立不可能」,或是「美國根本不支持」等語,用意在抑制台派/獨派,甚至是警告蔡政府。我個人認為這都是單純以國內觀點來解讀坎貝爾的發言。

坎貝爾是印太、亞洲及中國政策的老手,也與許多政界人士熟識,美國很知道台灣政壇發生什麼事,但針對台灣特定發言回應?美國甚少做這種事,而且邱義仁的只是在陳水扁廣播中的對談,層級根本不用美國特地發言。更何況,邱義仁所講的也不只是上述兩句,他也講應該繼續努力。若是美國真要抑制獨派,也應該是出言駁斥而非呼應。最重要的,如前文所述,坎貝爾的發言根本不是衝著台灣而言,語句與上下文情境更是沒有講到台灣國內的政治動態。

因此,說坎貝爾的發言表示美國警告獨派,是純粹腦補,拿美國人的話來服侍自己政治目的的說法。

美國回到一中框架?

也有論者認為,美國愛台灣,但是有個限度,不會犧牲自己愛台灣。坎貝爾這番話表示美國仍然遵守「一個中國原則」或「一中框架」。這個論點完全未提美國的「一個中國政策」根本不是中國的「一個中國原則」,兩者不能以「一中框架」混為一談。不知道是忽略、無知、還是刻意不提。

美國從未接受「一個中國原則」。七二年《上海公報》中,美國「認知」(acknowledge)「兩岸的中國人都認為,只有一個中國;美國不予挑戰」;七九年《建交公報》中,美國「認知」中國的立場是「只有一個中國,台灣是中國的一部分」,都沒有表示美國自己的立場是什麼。到了2020年,蓬佩歐聲明「台灣向來不是中國的一部分」,才用了「承認」(recognize)一字,表示美國自己的立場。

若不是對於「台灣是不是中國的一部分」與中國採取不同的立場,美國根本沒有立場對台軍售,主張台海問題應該和平解決,任何解決不得違反台灣人民的意願等等《台灣關係法》下的重要政策。面對中國要求美國逐年減少對台軍售質量的壓力,八二年雷根《六項保證》中,將美國對台軍售,與中國對台的軍事威脅連動起來,意即美國是否減少或增加對台軍事支援,要看中國對台灣的軍事威脅是降低還是升高,把壓力轉化成實施《台灣關係法》下的政策的機制。美國近年來一連串挺台措施,也是針對中國對台日益升高的軍事威脅,所做出的直接回應。

因此,拿坎貝爾「不支持台灣獨立」一句話,說美國回到「一中框架」的主張,完全忽略美國自《台灣關係法》以降的法律與政策文件,也與美國實際上所實踐的挺台作為不相符合。

事實上,美國的「一個中國政策」有「一中」(one China)之名,但實際內容為何,必須深究,絕對不能望文生義。我個人認為美國的「一個中國政策」最重要的精義是,美國的「一個中國政策」沒有固定的框架,是一個「化無形於有形」的事物,其核心是美國自己定義其「一個中國政策」。不這樣看的話,無法解釋蓬佩歐的聲明如何仍恪遵「一個中國政策」,也無法解釋美國一連串挺台措施,包括廢除過去的交往限制,如何與坎貝爾口中的「非官方關係」相符。

就這點,我與其他學者曾有激烈的爭辯。但重要的是,美國的「一個中國政策」大有學問,絕對不能望文生義把它當成「一中框架」。學者在評論此事時,好歹也看一下真實世界裡實際上發生的眾多實踐,而不是自行腦補,把美國沒有說,沒有做的,加諸到美國身上。

美台關係必須放在地緣政治戰略框架下觀察

與坎貝爾「不支持台灣獨立」類似的話,美國官方過去出現過,而且層級還更高。柯林頓總統1998年訪問中國時,就曾在上海親口說出「不支持台灣獨立」。因此,這件事是我們早已知道的事,坎貝爾並沒有說出新鮮事。但重要的,是各個政策表態背後的想法,也就是表態者為什麼說說事的話。

這應該從國際地緣政治的大戰略框架下觀察。1998年柯林頓發話當時,正值美中台間因為李登輝訪美、台海飛彈危機、台灣總統直選經歷震盪之後,而且柯林頓政府當時的對中戰略,是與中國維持「建設性戰略夥伴關係」,並希望藉由將中國帶入國際體系,促成和平演變,由內部改變中國,因此「對中和解」,與中國立場妥協的方向強勁。

時至2021年,國際戰略框架已經巨幅改變。美國《2017國家安全戰略》把中國視為全球戰略敵手(strategic rival)以來,美中兩國關係在各個層面對抗的全面升高,牽涉的層面包括不公平貿易、智慧財產竊取、供應鏈的去中國化、人權與國安制裁等。在思想層面,美國及其民主盟友也日益意識到,問題的關鍵還不只是中國的國際行為,更涉及中共政權的本質。這些政策在拜登接任後,更細緻地區分「合作、競爭、對抗」的三層面,同時採取與川普政府不同的方法,但政策的大方向是相同的。

美台的關係,應該放在這樣的戰略大框架的轉變下面來看。因此,即使說美國的政策是台海「維持現狀」,其意義也與過去大不相同。傳統意義的「維持現狀」,重心在台灣不受軍事侵略,台灣人民不受威嚇脅迫改變現狀,防禦的重心是獨立存在的台灣。當前局勢下的「維持現狀」,不僅限於獨立存在的台灣,防禦的還包括民主的台灣。美日出手捐助台灣取得新冠疫苗,即為適例,因為「台灣的政治疫情比實際的疫情嚴重」。

至於中國國民黨人士所說,坎貝爾一番話意味著台灣應該回到「中華民國」並開啟兩岸對話,更完全是把國內政治意圖套到美國人的嘴巴(wishful thinking)。國民黨避而不提的是,「中華民國」在美國的《台灣關係法》中,已經是過去式;不論「台灣獨立」、「一中一台」、「一中兩府」、「兩個中國」,都是中國所不能接受的;自「美國的一中政策」觀點,一個時間只能有一個中國,台灣主張「中華民國」,實際上是違反美國的一中政策的,更別提美國拜登特使團來台時,曾熱切質問國民黨立委對「九二共識」的態度,正因與中國牽扯不清,在當前的國際戰略局勢下,是引發美國多方疑慮的。

「美國不支持台灣獨立」,應該從美國對台政策的整體,以及國際的大戰略格局去看,而不是以國內政治的狹隘眼光,自行解讀,將美國人沒有講的話,沒有表達的意思,加諸到美國友人的身上。雖然需要仔細分析,但其實並不複雜,最重要的是要有清明的思路,與純正的動機而已。

作者為台灣制憲基金會副執行長

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