美國在亞洲的機會之窗

文 / 蘇明允
前此，美國總統喬·拜登將在大衛營接待日本首相岸田文雄和韓國總統尹錫烈。 這次峰會是在這三個國家關係的關鍵時刻舉行的。來自朝鮮的導彈威脅以及對中國軍事能力和意圖的深切擔憂促使這三個盟友近幾個月聯合起來。但這些共同的擔憂已經存在了幾十年，而且國內政治——尤其是首爾和東京——經常阻礙這三個國家成功協調戰略。然而，現在有一位奉行國際主義的美國總統，一位有著朝鮮半島以外外交政策雄心的大膽韓國領導人，還有一位決心鞏固日本積極主動的安全政策的日本首相。這種結合為三邊合作提供了獨特的機會，拜登正在尋求利用它。Andrew Yeo、Mireya Solís 和 Hanna Foreman等人發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<美國在亞洲的機會之窗> (America’s Window of Opportunity in Asia)分析「拜登如何加強與日本和韓國的合作」(How Biden Can Boost Cooperation With Japan and South Korea)
美日韓關係是強有力的
拜登推進三邊關係的願望反映了他對地緣戰略競爭更廣泛的態度：通過加強機構和聯盟來增強美國實力。美日韓關係是強有力的，因為它是圍繞兩個技術先進的美國盟友建立的，這兩個盟友擁有強大的防禦能力，並擁有約100 個美國永久軍事基地和約 80,000 名美軍。但由於殖民佔領和對抗的歷史，日本和韓國成為不安的伙伴，讓它們達成協議並不容易。更重要的是，機會之窗可能正在關閉，因此拜登需要迅速採取行動。
日本、韓國和美國之間的三邊合作時斷時續
過去三十年來，日本、韓國和美國之間的三邊合作時斷時續，在朝鮮威脅加劇期間加速，而在韓國和日本關係開始惡化時往往陷入停滯。儘管如此，三方夥伴關係已經取得了長足的進步。協調努力始於 20 世紀 90 年代中期，以應對朝鮮新興的核計劃。1998年，朝鮮在日本上空發射了第一枚多級彈道導彈。儘管朝鮮的類似挑釁行為在今天看來似乎是家常便飯，但在當時卻讓整個地區感到不安。同年，日本和韓國在治癒共同痛苦歷史方面邁出了重要一步。韓國總統金大中和日本首相小淵惠三在東京舉行歷史性會晤，小淵承認日本從1910年至1945年對朝鮮的殖民佔領，並正式道歉。 這一舉措緩解了緊張局勢，並幫助華盛頓為推進三邊關係奠定了基礎，最終將1999 年三邊協調監督小組的特別會議制度化。
韓國40%以上的半導體出口到中國
2002年，朝鮮承認其擁有秘密核武器計劃。包括中國和俄羅斯在內的所謂朝鮮無核化六方會談於 2003 年開始，最終納入了華盛頓加強三邊關係的嘗試。與此同時，歷史仇恨和國內政治繼續阻礙日韓三邊的發展。例如，2012年，韓國總統李明博對韓國和日本都聲稱擁有主權的一組島嶼（韓國稱為獨島和日本稱為竹島）進行了 2013年，日本首相安倍晉三訪華這座靖國神社供奉著日本戰死者，包括被定罪的戰犯，這激怒了韓國和中國。
儘管首爾和東京關係緊張，但朝鮮核試驗和美國的外交刺激幫助維持了這一時期的關係。2013年朝鮮進行第三次核試驗後，美國總統奧巴馬與安倍晉三和韓國總統朴槿惠召開峰會，表示團結一致應對平壤的侵略姿態。華盛頓還鼓勵首爾和東京解決「慰安婦」問題，這是對二戰期間日本強迫充當性奴隸的數千名韓國婦女的委婉稱呼。在歐巴馬的努力下， 朴槿惠和安倍晉三於 2015 年簽署了一項協議，宣布兩國都希望看到這一問題「最終不可逆轉地得到解決」。
機不可失，時不再來
不幸的是，2017 年朴槿惠被彈劾後，韓國國內政治風向的轉變扭轉了許多這些成果。朴槿惠的進步繼任者文在寅對與日本達成的慰安婦協議持批評態度，並廢除了兩國政府利用日本資金建立的為受害者及其家人提供賠償的基金會。2018年，韓國最高法院下令多家日本公司賠償未獲報酬的韓國二戰勞工。這促使雙方採取了一系列新的懲罰措施，使兩國關係在 2019 年跌至最低點。
2021年，朝鮮重啟遠程巡航導彈試驗等挑釁行為，促使拜登政府再次推進三邊會晤。儘管沒有領導人會晤，但兩國官員在2021年舉行了十次會晤。這並不意味著緊張局勢消失。在當年11月美國主辦的副官級會議上，日本外相副相森武夫以獨島/竹島爭議為由，反對與韓國外相崔鐘根共同舉行記者會。這讓美國副國務卿溫迪·謝爾曼尷尬地獨自站著在新聞發布會上。「日本和韓國之間存在一些雙邊分歧，正在繼續解決，」她指出。然而，如今，地區和國內層面的明星已經齊頭並進，因此拜登政府希望在仍有勢頭的情況下鞏固三邊合作。
拜登的自由國際主義成為三邊接觸的真正擁護者
儘管國內支持薄弱，尹恩惠還是決定優先考慮日韓關係，再加上岸田對韓國事務的務實態度，極大地修復了東京與首爾之間的關係。與此同時，拜登的自由國際主義觀點以及他加強聯盟和機構的願望使他成為三邊接觸的真正擁護者。目前在拜登手下任職的幾位前歐巴馬政府官員，包括國務卿安東尼·布林肯和國家安全委員會印太協調員庫爾特·坎貝爾，也帶來了規劃和執行高級別三邊會議的豐富經驗。坎貝爾可以說是重振兩國關係的最大推動力，他在日本和韓國擁有數十年的經驗和深厚的人脈網絡。
三位領導人都必須充分利用這新的一刻
儘管過去一年取得了快速進展，但未來的成功仍不確定。尹與日本的接觸雖然在華盛頓受到歡迎，但在首爾卻遭到了抵制。目前控制著國民議會、尹氏領導的人民力量黨的主要競爭對手的韓國民主黨痛斥尹氏與日本就二戰強迫勞動問題達成的協議是韓國外交史上「最恥辱的時刻」 。儘管距離韓國下一次總統選舉還有四年的時間，但明年議會選舉中失去席位或尹恩惠之後的政府更迭可能會再次阻礙三邊合作。同樣，岸田的如果「韓國疲勞症」再次在日本蔓延，低支持率和對提前選舉時間的猜測也可能限制取得進展的潛力。
在美國，民主黨和共和黨政府都普遍支持三邊關係。然而，美國總統川普對聯盟的放棄，以及他的政府對日韓關係惡化的相對不干涉態度，並沒有激發人們對共和黨總統將像拜登那樣支持三邊合作的信心。短期內，拜登明年將陷入連任競選困境，可能沒有足夠的資源在任期結束前舉辦另一場三邊峰會。因此，在政治局勢再次發生變化之前，三位領導人都必須充分利用這一時刻。
日韓希望看到美國信守承諾：保持「小院子、高圍欄」
此次大衛營之行意義重大，因為這將是三位領導人首次單獨會晤，致力於三邊合作。加強對朝鮮威懾的新方法始終是首爾、東京和華盛頓的議程上的議題。今年早些時候，三方同意分享朝鮮導彈試驗的實時信息。有關共享該信息的確切流程的更多細節可能會在本週討論。
三位領導人還可能解決與核應急計劃相關的其他潛在差距或誤解，包括最近成立的不涉及日本的雙邊美韓核磋商小組。相反，韓國和美國將希望更多地了解日本在其2022年國家安全戰略中宣布的未來反擊能力。
三方還將尋求以去年 11 月金邊聲明為基礎。包括供應鏈彈性在內的經濟安全合作仍然是這三個國家的高度優先事項。韓國和日本在應對美中競爭的不確定性時發現自己處於類似的境地。儘管美國最近支持對華經濟關係採取降低風險的做法，但人們仍然對拜登政府是否有意願和有能力將其防禦性經濟措施的重點縮小並與盟友進行良好協調表示懷疑。隨著 2024 年美國大選的臨近以及對中國表現出強硬的誘惑的增加，這些疑慮只會加劇。日韓希望看到美國信守承諾：保持「小院子、高圍欄」；供應鏈方面的「朋友支撐」；並與盟友協商。
日本比韓國更願意收緊出口管制以配合美國的限制
對中國的分歧不可避免。例如，考慮到與中國的地理位置接近以及相對較大的經濟利益，首爾在處理與北京的關係時比華盛頓或東京更加謹慎。韓國40%以上的半導體出口到中國。三星等韓國企業在中國擁有大型生產設施，這些工廠最近成為美中競爭的焦點。他們獲得了美國對芯片製造設備供應限制的臨時豁免，否則製造設施將被關閉。去年10月，日本和韓國對美國對華實施出口管制的最初反應也有所不同。日本比韓國更願意收緊出口管制以配合美國的限制。
最後，岸田、尹，尤其是拜登將尋找將合作制度化的方法。一種可能性是每年舉行一次領導人峰會，或者至少將國家安全顧問三邊會議正式化，這些會議在過去三年中每年舉行一次，但都是臨時舉行的。三邊合作也可能在經濟安全、能源合作和氣候等具體問題上在副職或工作級別上常態化。即使面對國內政治變化或日韓關係惡化，制度化也將有助於維持三邊合作。
對華戰略嵌入亞洲密集關係和機構網絡
拜登政府對這種三邊關係的管理反映了其在印太地區建立秩序的更廣泛方法。拜登政府相信，通過聯盟和機構網絡，它可以擴大其影響力和合法性，並最終維持基於規則的秩序，儘管與中國存在地緣戰略競爭。坎貝爾和拜登的國家安全顧問傑克·沙利文在 2019 年的《外交事務》中預覽了這一做法，他們寫道：「美國最終需要將其對華戰略嵌入亞洲和世界其他地區的密集關係和機構網絡中。」
與此同時，加強三邊合作可能會帶來與朝鮮的緊張局勢進一步升級的風險，而朝鮮不太可能有放棄核武器或重返談判的心情。這種類型的聯盟建設也會激怒中國和俄羅斯，它們批評美國最近加強歐洲和亞洲聯盟的努力。兩國分別於12月和7月在東海和日本海舉行了聯合軍事演習。俄羅斯國防部長謝爾蓋·紹伊古去年12月表示，俄羅斯在俄羅斯千島群島的帕拉穆希爾部署海岸防禦導彈系統，部分是為了做出回應美國遏制俄羅斯和中國的努力。紹伊古還在七月下旬訪問了平壤，據稱為烏克蘭戰爭索取更多彈藥。通過深化三邊關係並將其範圍從朝鮮擴展到更廣闊的印太地區，美國可能會無意中將北京、莫斯科和平壤推得更近。
因此，美國有必要闡明合作的目標，並明確闡明夥伴關係不是什麼。安全合作和應急計劃並不旨在產生集體防禦承諾，就像北約的情況一樣。這一信息不僅關係到該地區對更緊密的三邊聯盟的接受程度，也關係到日本和韓國選民對深化合作的範圍和步伐的看法。