美國3類制裁清單》這舉動代表升高對中國經濟壓力 盟邦會否跟進是未知數

簡恒宇

為了嚇阻中國進犯台灣及軍援俄羅斯，《路透》先前接連獨家揭露，美國開始初步討論對中國祭出制裁。美國智庫「新美國安全中心」2日發布研究報告指出，若美國未來擴大採用特別指定國民及封鎖人員清單來制裁中國企業，代表美國在升高對中國的高壓經濟權術，而盟邦會否加入制裁行列仍是未知數。

新美國安全中心（CNAS）的創辦人是美國國防部前政策次長傅洛諾伊（Michèle Flournoy）和現任白宮國安會印太事務協調官坎博（Kurt Campbell）。2日發布的報告由CNAS能源、經濟及安全專案主任基爾克雷斯（Emily Kilcrease）與約聘研究員佛拉澤（Michael Frazer）共同撰寫。

該報告整理2022年12月31日以前對中國的相關制裁，而美國現行制裁措施分別為特別指定國民及封鎖人員（SDN）清單、非SDN軍工業複合體（CMIC）清單，以及實體清單（Entity List）。SDN是最嚴厲的金融制裁，目前有398名中國人在清單上。

特別指定國民及封鎖人員清單

報告表示，SDN清單是美國在全球達到國安及外交目標，以及提升涉及美國利益的跨國議題的工具，由美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）主管，通常會與國務院協商，有時則是國務院主導。被列入SDN清單，即完全被禁止與美國人士或涉及美國的對象有交易往來。

基於美元在全球金融中扮演的中心角色，加上大部分的外國交易都會經過美國紐約，所以被列入SDN清單，形同被逐出全球經濟基本金融管道系統，且母公司被列入清單，其持有5成以上股份的子公司也都會自動被列入。報告稱，美國前總統小布希（George W. Bush）執政8年期間，僅13名中國人被列入。

報告指出，小布希時期把中國人列入SDN清單的原因，主要是走私毒品與核武擴散，而歐巴馬時期增加對遭制裁的伊朗和敘利亞實體提供物資援助，以及挑起全球恐怖主義。川普時期則多了鎮壓香港民主、援助北韓及迫害人權等因素。拜登政府維持川普時期的模式。

儘管中國人列入SDN清單的情形增加，但都不是直接針對中國，大部分均是中國人違反美國對伊朗、北韓、敘利亞的制裁，提供援助。自2000年以來，約258人是因此情形而被列入清單，只有迫害香港自治和言論自由的42人，以及違反《人權問責法》（Global Magnitsky Act）的25人是直接針對中國。

非SDN軍工業複合體清單

CMIC是川普政府2020年11月利用原本的非SDN中國涉軍企業（CCMC）清單所創，主要是禁止美國人和列入清單者公開交易安全物資。CCMC是依據1999年的《國防授權法》（NDAA）所設，但直到2020年時任總統川普發布行政命令，才啟動發揮效用。

2021年上任的拜登政府修改CMIC，納入幫助鎮壓和迫害人權的中國監控技術公司，並發布行政命令交由財政部主管。報告提到，美國人仍可與被列入CMIC清單者，進行被禁止項目以外的公開交易。目前有68名中國人被列入清單，而清單中曾列入CCMC清單的實體只有27個。

實體清單

報告提到，實體清單自1997年柯林頓時期啟用，是相當常用的制裁措施，現今有603名中國人被列入。此清單是依據「加強控制擴散倡議」（ECPI）所設，旨在遏止擴散生產大規模殺傷性武器的能力及取得武器。2007年，該清單擴大適用曾參與、已參與、可能參與違反美國國安和外交利益的實體。

20210224-華為HUAWEI 配圖（柯承惠攝)
20210224-華為HUAWEI 配圖（柯承惠攝)

華為（資料照，柯承惠攝)

被列入清單的對象，不論是外國人士或公司，原產於美國的產品都不能出口和再出口，或於境內轉移美國原產物品、技術及軟體給他們。實體清單由終端用戶審查委員會（ERC）主管，而報告直言，當納入實體清單的中國人數增加，代表美國努力限制中國取得美國技術，且歷屆美國政府更加堅持這項努力。

另外，依據外國直接生產（FDP）法規，實體清單適用於在美國境外生產，但使用美國工具或技術的對象。川普政府擴大FDP規則，以制裁中國通訊科技巨擘「華為」，包括禁止出口使用美國工具和軟體生產的物品給華為，所有受美國《出口管制條例》（EAR）管制的物品都不能讓華為取得，晶片即是一例。

拜登政府2022年10月根據FDP法規，把28家超級運算產業的中國公司列入實體清單，同時再發布加速列入清單的法規。同年12月，拜登政府再把包括中國半導體製造公司「長江存儲」的36家中國公司列入清單，其中21家是與中國政府機構關係密切的人工智慧（AI）晶片研發公司。

報告稱，上述依據FDP法規把中國公司列入實體清單的行為，顯示拜登政府把FDP法規視為管控技術轉移至中國的風險一環，但此舉也會引發與關鍵盟友和夥伴的爭議，因為至今尚無國家採取和美國相似的措施，且歷史上也都反對美國跨境管控其國籍公司。

SDN、CMIC和實體3類清單會因依據法規和計畫，列入相同制裁對象，而《人權問責法》是SDN和實體清單會列入相同制裁對象的唯一依據。CMIC與實體清單重疊的依據較多，約有20個。根據報告，美國針對中國迫害人權行為，均有動用這3類清單。

海康威視因為「中國政府對少數民族實施鎮壓、大規模任意拘留和高科技監控的過程中，涉及侵犯和踐踏人權的行為」，遭到美國政府列入實體清單。（美聯社）
海康威視因為「中國政府對少數民族實施鎮壓、大規模任意拘留和高科技監控的過程中，涉及侵犯和踐踏人權的行為」，遭到美國政府列入實體清單。（美聯社）

海康威視因為「中國政府對少數民族實施鎮壓、大規模任意拘留和高科技監控的過程中，涉及侵犯和踐踏人權的行為」，遭到美國政府列入實體清單。（資料照，美聯社）

制裁中國未來走向

中國數位監控供應商「海康威視」因其器材用於監控維吾爾人，先後被列入實體清單和CCMC清單，現今也在CMIC清單上，而先前傳出拜登政府考慮要把其列入SDN清單。報告直言，雖然列入SDN清單對海康威視影響有限，但此舉可視為美國應對中國科技巨擘的重大升級。

報告表示，沒有國家有與美國CMIC清單相似的措施，也無任何美國盟友像美國一樣制裁那麼多中國人。聯合國制裁及特別針對人權而執行的制裁，是唯二美國與盟友協商制裁中國人的範圍，包括台灣在內有7個國家，就中國實體援助北韓進行核武擴散而實施聯合國制裁。

另外，拜登政府2021年3月與加拿大、歐盟、英國協商，就維吾爾人被迫害問題，一起對中國祭出制裁。報告提到，台灣有類似美國實體清單的措施，約列入207個中國實體，而日本則有限制終端用戶取得特定日本製造產品的清單，約有75個中國實體被列入。台日的清單都沒有華為和海康威視。

報告認為，美國會否增加把全球知名的中國公司列入SDN清單值得觀察，因為這麼做代表美國願意加大對中國的高壓經濟權術。美國也可能設立新規，列入未達到列入SDN清單的對象。盟友合作制裁仍是未知數，但這對確保美國戰略長期持久性及政治合法性至關重要。

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