美日同盟與台海安全(下)──邁向以同盟為主的區域戰略回應

思想坦克
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圖片來源:Getty image

⊙賴怡忠

後冷戰時代美日同盟兩次指針修正的戰略演進軌跡

美日同盟防衛指針是在1978年第一次設立,當時剛好發生美蘇冷戰再度白熱化,美日同盟防衛指針是以此確立對抗蘇聯從北邊入侵日本時,美日軍隊之角色與任務分擔,即所謂美軍擔任反攻的矛,日本擔任防守的盾之角色。日後所謂日本美日同盟是「專守防衛」之說,也與此有一定關係。

但在冷戰結束蘇聯解體,蘇聯從北方入侵日本的威脅消失,反而是北韓發展核武,以及日本也開始執行以聯合國為主的海外維和任務,既有的指針不再適用後冷戰環境,加上中國在1996年以飛彈威嚇台灣的總統選舉,日本週邊的問題反而比擔心蘇聯入侵變得更迫切,因此有1997年第一次防衛指針的修正,當時所謂「周邊有事」問題,就是針對後冷戰時代蘇聯威脅不再,但以北韓為首要,中國次之的區域不確定性快速升高,可是既有針對冷戰時代對付單一敵人而設計者,無法對應後冷戰時代的區域不確定性,因此出現第一次的指針修正。

到了2015年出現了第二次防衛指針修正,這個修正一方面是2001年的911反恐,以及2004南亞海嘯救災的經驗,發現日本必須回應包括諸如中東、南亞等區域的恐怖主義以及大型天然災害等挑戰性議題,1997年的「周邊有事」概念顯然沒涵蓋到上述區域。此外,中日從2012年開始出現釣魚台爭議快速惡化,中國持續派遣機、艦騷擾,甚至進出釣魚台海域,日本固然感受到中國軍事威脅,但最直接的問題是中國的灰色地帶作戰問題,這對於清楚區分戰時與平時的美日同盟來說,顯然出現新的挑戰。

第二次的修正甚至暗含對日本憲法的再定義,包括日本不再僅限於擔任後方支援,對於周邊事態會影響日本國安者,美日同盟2015新指針清楚界定日本會需要優先展開反應,也包括敵人攻擊非日本與美國的第三國時,日本在何種狀況下角色,以及可以採取的對應做為等。在第一次修正依然存在「美國可以保護日本,但日本在本身未受到攻擊下,不能挺身保護美國」的問題,在第二次修正後就逐漸走入歷史。

坊間談到美日同盟對台海有事時可能的反應,往往集中在日本可以或不可以做的事情。有人說日本只能擔任美軍的後方支援,有人說日本連出動自衛隊都不行,只能加派警力與保安維持駐日美軍的基地安全。這些批評或是認知都沒有將2015新指針的修正帶入考量。這個新指針修正除了企圖解決1997指針將和冷戰進行截然劃分,導致其無法回應中共展開灰色地帶作戰的問題,同時也想要讓日本具有更多同盟協助之能力。

台灣很明顯是被計入2015防衛指針修正的D部分,「對日本以外國家的武力攻擊之回應」(Actions in Response to an Armed Attack against a Country other than Japan)。因此日本並非因為沒有法源導致其在台海有事時無法出動自衛隊,2015防衛指針的修正,以及當年下半年通過的新安保法,構成了日本作為美日同盟的一部分,如何回應台海危機的政策基礎。

當知道指針修正往往與針對的威脅回應有關,現在日本明顯認為北韓與中國構成對日本安全的兩大威脅,日本更無法接受台灣落入敵對日本勢力之手。早在1997年的指針修正,東京就特別對於《周邊事態法》的討論與定義過程中,保留了在台海有事時的介入空間,即便可能無法派自衛隊參戰,但這也表示日本在台海有事時是不會袖手旁觀,而且其主要介入的方式,應該會是透過美日同盟來處理。

防衛大臣岸信夫談話的戰略意涵

在美日二加二會議以及之後的美日防長會議上,媒體報導日本防衛大臣岸信夫表示,「今後有必要探討自衛隊能為支援台灣的美軍提供何種協助」。這句話的意義更為特別,因為過去日防衛大臣從未在美日安保會議上針對台灣議題有過發言,而岸信夫不僅針對台灣發言,還進一步提到需探討日本自衛隊可以扮演的角色。

如果是1997年美日防衛指針的修正,在「周邊有事」的情形下,日本根據美日同盟的角色與任務分擔(Roles and Mission Assignment)應該是擔任美軍的「後方支援」(Rear Support)。台海軍事衝突在當時已經很有默契地被納入美日同盟須回應的「周邊有事」的狀態中,而所謂的「後方支援」,除了駐日美軍基地的警察保安以及根據同盟需求而提供必要的軍事物資補給外,日本自衛隊是否也跟著要出動就比較不清楚,即便會出動,可能也是擔任協防美軍的角色,而不是直接進入戰場與美軍協同作戰。

但更重要的是,過去台海事態不是作為美日同盟討論的議題,而是美國單方面的議題,一旦台海有事,相信美國與日本各自都會有回應,也可能彼此也會互通聲氣,但這不是同盟計畫的一部分,不是同盟展開集體回應的議程之一。

當防衛大臣相岸信夫提到要探討「自衛隊」對「支援台灣」的美軍「提供何種協助」時,不僅暗示了台海議題很可能會成為美日同盟的同盟討論議題,也暗示了自衛隊會有角色。當台灣議題成為同盟討論的議題,表示這是要透過同盟回應,而不是美、日各自先有主張後再展開彼此的協調。當談到自衛隊的角色時,顯示日本對此議題不再僅止於對駐日美軍基地加強戒護與保安的警察行動,而是當涉及台海事態時,日本自衛隊在美日同盟的管制下,會需要扮演某些角色。

由於1997的指針修正,台海事態適用於美日同盟周邊有事的處理範圍,在2015的新指針修正中,不管是灰色地帶作為,或是根據D款「對日本以外國家的武力攻擊之回應」,都有介入的空間。防衛大臣岸信夫提到自衛隊的角色,到底腦中想的根據是1997指針修正出現的周邊有事條款,還是2015年指針再修正後出現的灰色地帶衝突或是D款,外界無從得知,但顯然所謂日本自衛隊在台海出現衝突時什麼事都做不了(不管這是低強度的灰色地帶衝突,或是高強度的區域戰爭),應該不是事實。

台美日關係的再思考-建構台灣與美日(澳)同盟的合作關係

蔡總統於2019年初公開呼籲展開台日安保對話,日本政府對此沒有積極回應。但是兩年之後,台海議題卻成為美日二加二安全保障會議,甚至是美日元首峰會的討論議題。顯示台海衝突問題已經成為美日及其他國家高層關切的議題。

可是現在的發展是讓這個議題沿著同盟對話的軸線去發展,不是在台美或是台日的雙邊架構下展開。因此台灣尋求對話以建構與台海事態有利害關係之行為者的戰略互信,可能的發展就不是沿著台美、台日兩個雙邊關係建構台美日三邊的安保關係,而是直接讓台灣與美日同盟展開對話,話句話說,要深化的是台灣與美日同盟的雙邊安保關係。

日前媒體報導美國駐澳大利亞代理大使高德曼表達台灣是美國印太戰略的一部分,還報導「美國與澳洲正在討論如何應對一系列可能發生的軍事局勢,包括台海戰爭的爆發,美國駐澳代理大使高德曼(Michael Goldman)對澳洲表達敬意,因為他們在中國的經濟脅迫下仍堅持立場,他也強調,拜登政府保證會支持盟國」。顯示出美國對於台海事態的同盟回應,也不侷限於台美日三方,連澳洲也都被拉入。

這表示美國不僅在展開針對台海事態的同盟動員,其安保的對應策略更是沿著印太同盟的軸線在展開。因此台灣尋求加強區域對台海事態的安保關注,沿著美國的區域同盟安排而建立系列的台灣與美X同盟之對話,取得台海有事的同盟回應圖像,可能會更是急迫吧!

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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