全球話視野

考察新加坡的房屋與福利政策

2016年10月17日上午4:44

作者／鄺健銘（《雙城對倒：新加坡模式與香港未來》、《港英時代：英國殖民管治術》作者）

香港傳媒向來喜愛著力描繪獅城「美好的住屋生活」。2012年，甚至有報導指：「對於新加坡人來說，住屋不是問題，亦沒有這方面的投訴。」結果，新加坡人能夠擁有「面積大、樓價平」的組屋、現在置業率仍達八成的「新加坡人人有屋住」美麗圖像，令置身蝸居、買樓艱難的香港人非常羨慕甚至妒忌。新加坡逐漸成為很多港人眼中具有社會主義色彩的快樂國度。

可是，這種美好想像與新加坡現況有著明顯落差。選民不滿樓價過高，是執政黨於2011年國會大選支持度破歷史新低、在2013年年初榜鵝東補選爆冷大敗主因之一。

2015年大選，人民行動黨支持率回升，除外圍不穩定經濟因素外，另外一個原因，是新加坡房屋價格升幅問題得到一定程度的舒緩。不過有至少三點可以見到，新加坡人的住屋壓力問題仍在：

第一，大選前一月，民調之中，住屋價格問題仍然是25項議題之中，最受選民關注的頭三大議題；

第二，根據建屋發展局(Housing Development Board)1990-2016年的組屋轉售價格指數，價格從2008年起顯著上升，雖然2016年價格已回落至2011年的水平，但相對以往，仍然明顯處於高位；

Source: Department of Statistics Singapore

第三，10月10日新加坡《聯合早報》頭版，仍與國家發展部長的房屋政策有關──短期目標之一，是「縮短首次買家的新組屋等候時間」，長遠目標，則是「提供高素質和負擔得起的住屋，加強國人歸屬感」。

這篇文章，會考察新加坡組屋政策的發展脈絡，進而分析新加坡的福利政策特質，以及新加坡人的生活狀況。我們會發現，香港視角的「新加坡想像」，與新加坡現實狀況，有著相當的差距。

新加坡房屋政策

1999 年，學者John Doling在期刊文章Housing Policies and the little Tigers: How do they compare with other industrialized countries分析，新加坡、香港、南韓與台灣的房屋政策屬於同一類別：在房屋政策規劃與興建方面，政府角色較大、干預較多，房屋買賣則依賴自由市場分配。換句話說，很大程度上房屋是商品，分配取決於消費者的消費能力，多於他們的實際生活需要。房屋政策的最終目標，是為了刺激經濟，而不是讓社會收入變得更平等。2012年，新加坡經濟學者Chia Ngee Choon援引總理李顯龍2010年的話，指市值會上揚的住房，是為老年生活的保值投資。這多少解釋了為何組屋樓價不斷升溫。

可以說，新加坡組屋的社會援助性質不及如瑞典、荷蘭、丹麥的公共房屋。那些國家的政府，對樓市交易活動的干預程度更高，縮窄貧富住屋差距是主要目標，控制置業需求、增加租住房屋供應、確保社會基層能夠擔負租金是具體政策，所以質素按住客收入而定的屋宇種類數目遠比新加坡、香港少。

過去組屋從必需品演變成商品的歷史，可進一步印證John Doling的觀點。最初前總理李光耀認為民眾若能置業，有助培養他們的國家認同與歸屬感。1960年，建屋發展局(HDB)成立，開始清理貧民窟，為貧苦大眾建設居所。1964年，政府定下讓九成國民自置物業的「居者有其屋」計劃(Home Ownership Scheme)。經過兩個五年建屋計劃(1960-1965，1965-1970)，有十二萬個公共房屋單位落成。為增強民眾購買力，1968年，政府開始容許他們使用自己的公積金(Central Provident Fund)戶口購買組屋與償還貸款。

在1970-1980年代，政府的建屋目標逐漸轉變，不再專注於照顧基本住屋需求，開始興建講究生活質素的組屋類型，以迎合崛起中的中產需要。80年代，新加坡逐漸實現讓九成國民置業的目標。從1989年起，政府開始放寬轉售限制、大力推動組屋二手市場，讓組屋業主可以像私樓業主一樣自由買賣單位、從中取利。這有助構築國民「細屋換大屋」的「新加坡夢」。二手組屋價格自90年代中起開始快速增長。

「新加坡夢」合理化了市佔率不高的私樓高昂價格，私樓被視為質素最好、最能突顯社會地位的房產，是勤奮工作的最佳物質回報與目標。因為這種「新加坡夢」能激勵僱員、有利經濟，所以政府在90年代開始推動私樓發展，私樓市佔率逐漸提高，但最終政府因不想見到民眾脫離對組屋的依賴、使其政治影響力降低，故在90年代中重新控制私樓的擴張。同一時間，政府推出「行政公寓」(Executive Condominium)組屋，以應付私樓急速的價格增長、紓緩想買私樓但未能上車的中產不滿情緒。這類組屋條件可妣美私樓，轉售限制比其他類型組屋寬鬆，價格因得到政府慷慨補助而比私樓低。「行政公寓」推出後受到部份社會人士批評，論者質疑政府用公帑資助這類奢華單位，資源是否用得其所。

建屋局透過決定組屋售賣價格自付盈虧，因此政府大規模發展組屋所需的實際支出其實不高。這意味國民置業一般不會得到政府直接補助，需要依靠個人積蓄。只有無法置業的社會基層才可以得到財政支援，以新幣$26到$275的價錢租住一至二房式組屋，這類住戶只佔人口百分之二，貫徹了新加坡福利政策「自力更生」的核心精神。因為倡導「自力更生」，政府視組屋物業市值為其中一種國民退休保障（Assets’value can be unlocked for retirement）。組屋更新(Upgrading)能讓組屋保值，因此過往執政黨以承諾優先更新當選選區組屋作為吸票策略。組屋準業主可向建屋局申請房貸，並可用公積金存款歸還。根據建屋局數字，2010-2012三年間，選擇最長還款期限(26-30年)的新組屋與轉售組屋買家，分別達六成與七成。

樓價上漲：升幅、原因與影響

組屋本質上是商品，加上新加坡經濟發展愈趨倚重輸入外地精英與廉價勞工、住屋需求迅速增加，令近年組屋價格幾近倍增。2006-2011年間，組屋轉售價格指數(HDB Resale Price Index)上升86%，在2012年第三季度更升至歷史高位。宏茂橋(Ang Mo Kio)五房式組屋單位的轉售價格，由新幣$327,000增至$609,000，新增金額是住戶每年入息中位數五倍或以上；按前新加坡政府投資公司(GIC)經濟師楊南強(Yeoh Lam Keong)的分析，這是「難以負擔」的價格水準。新落成組屋單位的價格亦有類似增幅。

樓價高企，令民眾關注償還房貸後，公積金是否仍然足夠應付退休生活。有調查發現，大部份長者視組屋為主要資產，現金積蓄卻所餘無幾，被形容是「資產富裕但生活拮据」(Asset-rich but cash poor)的一群。組屋單位面積雖大，但有很多住戶為幫補收入，出租屋內房間，與陌生人共住。由於需求大，連原已供應緊張、照顧社會底層住屋需要的租住用組屋，亦被以至少六倍高於原來租金的市價出租給外地人。著名博客區偉鵬(Alex Au)在文章Time we had real public housing分析，自從組屋由市場分配，新加坡已沒有真正的「公共房屋」。

樓價上漲，與房屋供應短缺有很大關係。即使在2006-2011年間，社會人口增加了近八十萬，增長率為18%，組屋供應量卻從1996-2000的157,919個新單位降至2006-2010的26,319個，跌幅為83%。組屋數目在2006-2010五年間更只增加了23,000個，增幅僅為2.3%。同期全國總單位數字也只增加了61,000個，增幅為5%。這引來部份民眾揣測，供應短缺是人為「托市」。

熾熱樓市背後，亦隱然有香港高地價政策的影子。過去政府一直以鄰近組屋轉售市況，作為估算新組屋用地市值的其中一項參考指標、從而拉高地價，然後通過組屋售價將土地成本轉嫁予買家，令新舊組屋單位價格同樣快速增長，政府從中賺取巨大利潤。新加坡建築師學會前主席鄭慶順(Tay Kheng Soon)曾說，「新加坡土地不足」只是虛構說法(pure fiction)，被用來推高地價、增加政府庫房收入。

2011國會大選後，本地人對置業愈來愈難、「新加坡夢」愈來愈遙遠、與香港住屋狀況愈來愈相似，不滿更為明顯。新加坡的社會流動(social mobility)逐漸減弱，入息中位數在2000－2010年間只增加了11%、平均每年增長1.2%，相對停滯的工資增長顯然追不上樓價。曾有新加坡博客計算，年薪三十萬的香港住戶若在2011年，把每年收入全用在購置約四五百尺的新居屋單位上，清還房貸大概需要5年時間；年薪相約(新幣$48,000)的新加坡住戶以相同方法購入三房式組屋，則需要3.9年，兩地差距其實不大。新加坡評論Hand-wringing over sky-high prices亦指，香港報章借比較香港私樓與新加坡政府組屋的價格變化，論證新加坡人比港人更易置業，報導並不準確，因為兩者屋宇性質不同。況且，不少新加坡人都以購買私樓作為目標，2011年新加坡私樓買家所佔比率高達八成四；要比較兩地私樓價格中位數與住戶每月入息中位數比例(Price to Income Ratio)，才能更貼切地反映新加坡的供樓負擔狀況；文章發現，新加坡的私樓價格對收入比例，甚至高於香港。

與香港情況一樣，樓價高漲現已成為新加坡人的切身生活問題。2012年9月，新加坡雅虎進行網上投票，社會議題之中，樓價問題最受關注。根據Advantage Consulting Group和Barrett Value Centre在同年6到7月間的調查，最多受訪者選擇的理想社會特質是「容易置業」。研究機構MindShare在同年10月進行的調查顯示，近六成受訪者表示有移民意欲，讓最多新加坡人想離開的原因是「不該耗盡一生付房貸」（75%）與「公共房屋的價格太離譜」（73%）。

新加坡的福利政策與貧窮問題

組屋例子，反映新加坡以市場主導的國家發展模式。新加坡的福利政策因此以「自力更生」為首要原則，政府視個人努力與家庭鄰舍支援(Many Helping Hands Approach)為滿足民眾生活需要的主要途徑，它只扮演最後資源提供者的角色。

操作上，新加坡的福利政策是以短期或一次過撥款，墊資基層部份生活成本。基層人士住屋與醫療費用、退休生活所需，主要依賴個人公積金(CPF)積蓄。如果仍有財政困難，他們需要向親友求助。有研究指，這種政策安排的效果是把「貧窮個人化」(Individualizing poverty)。

新加坡福利政策的特點，可用兩點概括：1. 福利不具有社會資源再分配的功能 (socially non-redistributive)，意味福利僅能讓基層過活、難助他們在社會中向上流動; 2. 福利被商品化 (commodifying)。
這種福利政策，源自新加坡奉行已久的「精英主義」(meritocracy)。社會經濟地位決定誰是「精英」，富裕精英視個人經濟所得為理所當然(entitled to economic rewards)、市場分配公平公正(inherently just)、社會收入不平等合情合理。「怠惰」被視為貧窮唯一成因，社會福利被認為是「養懶人」的溫床、浪費政府資源。香港的綜援對新加坡人來說難以想像。

政策之下，新加坡的貧富懸殊問題愈來愈嚴重，社會基層生活愈加艱難。幾年前，世界銀行就曾警告，新加坡與香港同屬貧富差距迅速擴大的國家和地區。2011年，國際貨幣基金組織報告亦指出，儘管新加坡15.5%的家庭擁有100萬美元或以上的流動資產、比例全球最高，但基層收入卻在21世紀的頭十年全面停滯。根據2010年新加坡人口普查，全國有超過六成住戶每月入息低於國家平均工資水平。現在新加坡的貧富懸殊問題嚴重程度僅次於香港，近30萬人每月入息只有新幣$1000或以下。生活成本更不斷飆升。從1998年到2003年間，醫療費用大幅上升60%。2013年經濟學人智庫（EIU）全球生活成本調查(Worldwide Cost of Living Survey)顯示，新加坡躍升至全球第六昂貴城市，比2012年排名高出三名。2012年年底，美國蓋洛普調查(Gallup Poll)顯示，新加坡是全球最不快樂國家，伊拉克緊隨其後。生活壓力沈重是重要原因。

新加坡福利政策對減輕貧困人士的生活壓力不但作用有限，且更加重他們的精神負擔，原因有四個：

1. 社會福利申請門檻過高。雖然新加坡沒有官方制訂的貧窮線，但有研究以2010年統計資料計算，絕對貧窮(Absolute Poverty，以基本生活需要價格計算)應以四人住戶每月入息新幣＄2274.8或以下為界，相對貧窮(Relative Poverty，以住戶每月入息中位數50%計算)的界線則該定在新幣＄2500或以下。符合絕對貧窮標準的人士，超過人口百分之十，相對貧窮人士所佔的比率，甚至更高。但是，一般社會援助計劃的門檻，都定在住戶每月入息新幣＄1500或以下／每人平均月入新幣＄500或以下，這明顯低於上述貧窮線；

2. 「自力更生」方針與現實脫節。因為環境因素制約，社會基層要「自力更生」並不容易。他們面對的困境是「在職貧窮」(working poor)，或者因不同原因而無法工作。有研究分析，新加坡發展知識經濟，加上社會福利沒有社會資源再分配的功能，客觀效果是制度化了「在職貧窮」(Institutionalizing working poor)。政府為減低生產成本，輸入外地廉價勞工、且沒有最低工資，令技術較低的社會基層收入不升反跌。例如，地盤工與清潔工的起薪點，從1995年的新幣$800降至2005年的$650。現時超過三份一長者積蓄不夠、只能租住便宜組屋、退休生活緊絀與此不無關係。基層人士如長期病患者、需要照顧患病小孩的單身母親更難自力更生。以前者為例，儘管他們樂意工作，但因為需要經常覆診，所以往往難獲聘請。找不到工作、社會歧視貧窮，令他們自尊心受創，有些更因而患上精神病症；

3. 社會援助申請困難。即使政府有不同援助計劃、可供應付緊急需要，但是申請並不容易。評估需要的審核準則(means-testing criteria)不透明，令社會援助難以成為基層人士可靠的安全網。受「福利會養懶人」觀念影響，協助申請的社工往往先質疑申請者動機，這不單令申請過程出現更多阻滯，亦令申請者尊嚴受損；

4. 援助金額不足。就算能夠成功申請援助，幫助亦有限。申請者要先自行付費，政府只補助他們無法擔負的餘額。因為服務費用高昂，所以申請者即使成功得到援助，仍然需要大量動用個人戶口存款，付費之後生活甚至會變得更拮据。這種情況在長期病患者身上很常見。因為擔心申請者濫用資源，所以援助通常是一次過撥款，需要不時重新申請。有研究指，這種頻密監察(constant surveillance)既無法為基層提供穩定支援，亦令社會基層難以有尊嚴地生活。

可是，向來輿論有種錯覺，認為「新加坡貧窮問題不嚴重」。這是因為貧窮問題甚少被公開討論、引起關注。以往曾有人嘗試為貧窮人士發聲，但最終受到政府壓制，例如1987年的「馬克思主義陰謀」(Marxist Conspiracy)。當時有教會工作人員、社會工作者、大學畢業生和專業人士提出減少階級差異、改善貧窮人士處境的主張，結果被政府指控意圖推翻人民行動黨政府、建立無產階級社會，以內部安全法(Internal Security Act)拘捕。2002年，亦有反對黨領袖因未經批准，舉行關於新加坡貧窮狀況的攝影展覽而被拘捕。

儘管如此，近年新加坡仍然響起更強烈的「照顧弱勢社群」聲音。2012年，社會開始爭論應否立法設立最低工資。同年四月，前國家工資理事會(National Wage Council)主席林崇椰(Lim Chong Yah)認為低收入士工資過低(grossly underpaid)，因此提出「休克療法」 (Shock Therapy)建議，主張「低薪者加薪三年，高薪者凍薪」，以控制日益擴大的貧富差距、改善低收入人士處境，建議後來引起很大回響。

瑞士模式VS新加坡模式

2016年，兩位新加坡學者出版編著Singapore and Switzerland: Secrets to Small State Success。此書的一大用意，是幫助新加坡向瑞士學習，背景是在前總理吳作棟時代，瑞士被視為新加坡的管治楷模。

這本書比較新加坡與瑞士收入不平等以及人口政策的章節，頗能總結新加坡的社會福利政策模式。這裡以兩點介紹，為本文作結：

第一，福利模式可概分為三類：以市場主導、重視政府財政紀律與增加就業機會同時容許工資下流的「新自由主義模式」 (Neo-liberal Model)，重視收入平等與政府財政紀律的「基督教民主模式」 (Christian Democratic Model)，以及重視刺激就業與收入平等的「社會民主模式」 (Social Democratic Model)。新加坡屬「新自由主義模式」；瑞士的民主開放，不單令政府難以削減福利開支，且更從「基督教民主模式」趨向緊縮色彩較淡的「社會民主模式」；

第二，新加坡比瑞士更依賴外來勞動力。瑞士輸入外來人口的同時，比新加坡更著重維持本國國民的身份邊界；新加坡外來工作人口工作證以技術等分，瑞士工作證則以居留時間與福利權劃分。1991年，瑞士曾採用「三圈模式」 (Three Circles Model)勞工政策，按與瑞士的文化親近性將外來勞工分成三類；自2008年起，瑞士更抗拒接受外來低技術勞工，高技術外地工作人口數目也受限。2013年的新加坡，近四成工作人口非本國人，且依賴輸入廉價勞工──新加坡前常任秘書嚴崇濤曾在同年媒體訪問說，「我們的錯誤，是在80年代沒有繼續提升，反而引進大量外勞。這一來，雇主不願意提升，就只依賴低成本、低技能和低工資的外勞。我們必須知道，諸如印度、中國和越南等國家有許多低技能勞工，如果我們繼續引進大量外勞，我們就是在錯誤的級別（league）中與這些國家競爭」。新加坡此一依賴外來工作人口政策，有起碼兩大影響：一是壓低基層工資，加上政府的緊縮福利政策，新加坡基層生活壓力大於瑞士基層；二是影響新加坡競爭力──今年瑞士洛桑國際管理學院（IMD）世界競爭力排名，香港位列全球第一，排名高於新加坡，Bloomberg 便有文章分析指，新加坡其中一個弱項，在於近年因應民意壓力，收緊外來工作人口的管制。此一依賴外力的經濟模式特質，會影響新加坡創造就業的自主性，繼而影響民生。

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