聯合國剛通過的「公海條約」之迷因，落實海洋保護仍需共同努力

文：鍾蕙先（國立臺灣海洋大學海洋法政學士學位學程助理教授）

聯合國於本月（2023年3月）通過俗稱「公海條約」（The High Sea Treaty）的國際公約，消息一公告之後，各方無不歡欣鼓舞，尤其期許此條約能收海洋保護之效。

原因在於，海洋浩瀚無盡，孕育豐富的生物資源，調節人類居住的氣候環境，全球海洋活動之規則，建立在以1982年《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea, LOSC）為中心的法體系，但此體系未妥善涵蓋至孕育全球將近三分之二海洋生物資源與生態系統的國家管轄權外海域。

隨著全球漁捕活動興盛、海底掏金挖油鑽礦活動熱烈開展。正值全球海洋生物量與棲息地的退化與消失幾乎快要成為常態時，聯合國自2000年初召集專家學者政府代表研擬對策，直到41年後的今日，通過一部具法律約束力的多邊公約，以填補現有國際規範在海洋生物多樣性養護與永續利用之不足。

然而，這個廣泛被引用的詞彙——「公海條約」（The High Seas Treaty）其實並不存在，且新的公約也不保證海洋生物多樣性得以妥善利用與保育。

關於「BBNJ協定」之名稱

世界各國政府代表於2023年3月5日在聯合國紐約總部通過的，不叫做「公海條約」（The High Seas Treaty），而是「聯合國海洋法公約下國家管轄外區域海洋生物多樣性保育及永續利用協定」（Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction），可以簡稱為「BBNJ協定」。

BBNJ協定看起來冗長又陌生的名稱，或許是為了加速大眾溝通的目的，國內外媒體與組織分別採用各種不同名稱如「公海條約」、「公海協議」、「全球海洋公約」等，來簡化此名稱。但，就算不提真正的《公海公約》早在1958年通過，且已做為存續將近半世紀的海洋法公約之公海規範基礎，上述常見的以加速溝通為名的簡稱，恐使資訊與知識有被錯誤傳遞的可能，如胡念祖教授刊載於《自由時報》對社會的提醒。

關於「BBNJ協定」之範圍

「公海」是BBNJ協定的管轄範圍嗎？以海洋法公約為中心的國際海洋遊戲規則裡，鄰海的國家稱為沿海國，沿海國的國家管轄權範圍，可向海延伸至多至200浬水域，大陸礁層則最多可延伸至350浬。

上述範圍外的海域，屬於國家管轄權外海域，水體的部分為「公海」，大陸礁層外緣的深海海底與海床稱為「區域」（the Area），現行國際法秩序下，此兩個海區在生物資源有關活動的機制相對鬆散，也較少處理除了漁業資源以外的生物多樣性。因此，2023年3月通過的「BBNJ協定」的法律範疇，即以國家管轄權外海域的生物多樣性為範圍，不只有「公海」，還包含「區域」。

關於「BBNJ協定」之目的

在2030年前保護30％的陸地及海洋的「30*30」倡議，是不是可以透過「BBNJ協定」達成了呢？

「BBNJ協定」目的在確保公海與區域的海洋生物資源能長期的保育與永續利用，透過有效的履行海洋法公約與相關的國際合作。該協定的做法，包含管理海洋生物基因、利用以區域為基礎的管理工具包含劃設海洋保護區、利用環境影響評估辨識有關活動對海洋環境的影響、重視海洋科技與科學的發展及其對決策的影響、透過能力建立與海洋科技轉移，讓不同發展程度的國家都能平等的在公海與區域內進行海洋國際合作。

從法條的角度來看，利用海洋保護區養護海洋生物多樣性是「BBNJ協定」的重要一環，但是，不要忘記「BBNJ協定」只管國家管轄權外海域，且此協定隻字未提任何保護區目標，更遑論「30*30」。從實務的角度來看，「BBNJ協定」通過，使得未來公海劃設保護區得到法律基礎，且未來將建立締約方大會（Conference of the Parties, COP），作為處理BBNJ議題的大會，其任務之一在處理與海洋保護區建立及其有關的國際合作措施之決策，包含與有關的組織定期諮商討論。

惟，當在公海劃設海洋保護區提案進入多邊主義運作下的COP大會，未來可能面臨的挑戰不容小覷。

從保育的角度來看，「30*30」立意良好，或許可以透過目標催化出行動，但實質的有效管理，以及完善國家管轄權內海域的法制，才是保護區劃設後，能對生物多樣性產生正面幫助的關鍵行動。台灣海洋保護區數量，目前海洋保育署整理有關主管機關已劃設的保護區共計46處，且以領海範圍內為主。

對台灣來說，國際政治因素緊張下，我國國家管轄權內海域範圍僅公告領海範圍、專屬經濟海域未定。因此，在母數不明的情況下，保育區比例並非是個議題。

關於「BBNJ協定」之生效

國際法的通過不等於生效，「BBNJ協定」之生效日，是在收到第60份國家同意書後的120天。在此期間，涉及國家管轄權外海域生物多樣性永續利用與養護之現行規範仍是破碎甚至是真空狀態。

因此，「BBNJ協定」通過設立一個里程碑的歡欣鼓舞之後的下一步，以及「BBNJ協定」生效之前，台灣作為海洋的重度使用者，盤點現有的海洋利用方法與有關規範，填補法律真空，促進權益關係人與管轄機關間的對話，尋求且落實有效的海洋資源永續利用與養護措施，才是長久之計。

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