臺灣「入聯」的外交角力

今（2021）年是中華民國退出聯合國的50週年，沒想到半世紀後的今天，有關臺灣參與聯合國事務的問題，竟然引起臺美中三方之間的軒然大波，爭論焦點是聯合國大會的2758號決議。決議的原文非常簡短，即決定「恢復中華人民共和國的一切權利，承認她的政府的代表為中國在聯合國組織的唯一合法代表，並立即把蔣介石的代表，從它在聯合國組織及其所屬一切機構中，所非法占據的席位上驅逐出去。」

由於決議文中沒提到「中華民國」或「臺灣」，這就給主張以中華民國名義「重返」，或以臺灣名義「加入」這個國際組織者，有了「各自表述」的空間。事實上，中華民國失去在聯合國的「中國代表權」，但並未失去其作為主權國家的地位。在該決議通過之時，中華民國仍與54個國家維持外交關係。因此，問題的關鍵不在於文字的詮釋，而是國際政治的現實。

聯合國成立的宗旨，主要是「維持國際和平及安全」，以及「促進國際合作」。但事實證明，「強權就是真理」，國際和平仍須靠「槍桿子」來維持。聯合國標榜的集體安全制度，並沒有發生實際作用；尤有甚者，強權利用這個多邊外交舞台進行政治角力，第三世界國家則運用「一國一票」原則形成的投票集團，影響正常議事運作。這些都使聯合國無法發揮促進國際合作的功能。

中華民國因國際現實政治，付出了慘痛的代價。冷戰時期，美國前總統尼克森為了「聯中制蘇」，於1971年7月派遣其謀士季辛吉秘訪中國大陸，為中共進入聯合國鋪路。諷刺的是，美國拜登政府事隔50年，為了「聯臺抗中」，拋出臺灣入聯的議題。美國國務院亞太副助卿華自強（Rick Waters）近期在一場論壇中，罕見批評中共「不當使用」（misuse）聯合國2758號決議，以阻止臺灣參與聯合國事務。美前國安顧問歐布萊恩（Robert O'Brien）不久前也在另一場研討會表示，該決議「僅涉及中國的席次問題，臺灣有權參與聯合國及其專門機構。」

真正具有指標意義的，是美國務卿布林肯（Antony Blinken）10月26日發表的一則聲明，即「臺灣有意義地參與聯合國系統不是政治議題，而是務實議題。」所謂「務實問題」，指的是臺灣對國際事務的貢獻不容否認；「務實」也代表拜登政府的政策。我想真正「務實」的，是拜登的前任川普總統，因川普精打細算，認為美國對聯合國的投入和回收不成比例，且這個組織已無法發揮應有的功能，並採取一連串的「退群」行動。

中共對美國支持臺灣「入聯」反應強烈，是可以預期的。中共國家主席習近平今年高調出席中共「恢復聯合國合法席位50週年」紀念會，除細數中共對聯合國作出的貢獻外，還特別聲稱聯合國2758號決議是「中國人民的勝利」。習近平沒有提到臺灣，但代表他參加「二十國集團」（G20）羅馬峰會的中共國務委員兼外長王毅於10月29日表示，聯合國2758號決議決定「恢復新中國在聯合國的合法席位，已經從政治、法律和程序上，徹底解決了中國在聯合國以及國際機構中的代表權問題。」王毅指控美國等個別國家，「企圖在臺灣問題上搞突破，這一做法違背了其與中國建交時所做的政治承諾，是對聯合國憲章宗旨和原則的損害，也是對臺海和平穩定的破壞。」

中共建政初期，對於以聯合國為首的多邊外交機制並未予足夠重視。中共由意識形態的觀點出發，認為這些國際組織都是由「資產階級」控制的工具；但中共並未忽視拉攏亞、非、拉丁美洲國家，而這些新興國家隨後成為支持中共「入聯」的主力軍。

中共之所以改變對聯合國的態度，一是為了促進世界格局朝多極化方向發展，二是為了爭取國際話語權，以維護自身國家利益及擴大對外影響力。因此，從2004年中共領導人提出「大國是關鍵，周邊是首要，開發中國家是基礎，多邊是舞台」4個戰略布局後，聯合國就成為中共外交攻勢的重點。

美國與中共分別對聯合國採取前後不一的態度，凸顯戰後國際形勢的重大變化。民調顯示，臺灣民眾多數認為，要維護臺灣安全，兩岸關係重於臺美關係。所以臺灣若想參與國際事務，無法繞道而行，必須突破對岸這道門檻。

由於馬英九總統採取與中國大陸和解的政策，在他執政八年期間，臺灣連續數年以觀察員身分參與「世界衛生大會」（WHA）。當時「世界衛生組織」（WHO）和北京皆未提出異議；即使2016年民進黨執政，蔡政府也因交接前就收到邀請函，得以參加當年的WHA，只是時任世衛秘書長陳馮富珍，在邀請函上首次加注聯合國2758號決議。中共本來就把兩岸在國際社會的相處之道，視為一場「零和遊戲」，更不會給民進黨政府任何對外活動的空間，因此一年後，臺灣就被排除在外。

蔡英文總統近期接受美國《有線電視新聞網》（CNN）採訪時指出，臺灣一再表示願與中國大陸展開對話，這是處理兩岸關係時避免誤解、錯估和誤判的最佳途徑。相信蔡總統已認清臺灣參與國際事務的困難所在，希望兩岸「談判代替對抗」，協商雙方在國際社會的共處問題。但中國國臺辦發言人的反應，卻將蔡的呼籲視為「騙術」，顯見民共關係已全無互信可言。

既然如此，臺灣就應避免成為中美外交對抗的籌碼。臺灣不妨「以敵為師」，仿效對岸入聯前的種種外交作為，在世界各地廣結善緣。入聯當然是可欲的，但也不能因小失大，浪費太多國家寶貴的資源。

【作者 趙春山／淡江大學中國大陸研究所榮譽教授】

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