苦於「觀光公害」 的京都:專訪當地議員心聲

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外國訪日遊客激增,京都整個城市和旅遊基礎設施的接待能力已趨近極限。以觀光公害及其對策為主題的《京都毀於旅遊的那一天》(Wani Books PLUS新書)付梓之後,我們採訪了它的作者、前京都市議會議員村山祥榮。

每年接待5200萬游客,房地產價格暴漲

2月2日,京都市民為選舉市長投出一票。新的爭論焦點之一就是觀光公害,亦即如何應對旅遊超量帶來的一系列城市問題。

這十年,京都發生了翻天覆地的變化。原因就是宛如過江之鯽般湧入京都的遊客。訪日外國遊客突破3000萬人大關,他們當中踏足京都的人也從10年前的50萬人,一舉攀升到800萬人。2018年,包括日本人在內的遊客總數達到5200萬人,據推測,他們在住宿、餐飲購物等方面的花銷,高達1.3兆日圓(2016年京都市的名義GDP為6.3億日圓)。有三分之一的遊客留宿京都,令京都市人口實質上也增加了15%。

遊客的激增帶來了種種副作用。背包客和拖著旅行箱的遊客擠滿了公共交通,有的遊客追著漫步石路的藝妓拍照片,有的在神社佛閣晃來晃去,隨手亂扔垃圾。住在民宿的遊客擾亂了住宅區的寧靜。或許是討厭這份喧囂,去京都旅遊的日本遊客從2016年開始呈現減少趨勢。

此外,飯店建設及民宿房產投資過熱,市里的房地產價格急劇攀升,當地一些居民不堪重負無奈搬走,經營多年的商店也難以維持下去。

面對不斷惡化的「觀光公害」,京都市當局該如何對處?當地媒體開始報導同樣飽受遊客之苦的威尼斯、阿姆斯特丹和巴賽隆納等歐洲城市的現狀。在這些城市,不斷上演遊行和抵制遊客的運動,對遊客的限制和課稅也越來越多。京都是否也將走上同一條道路呢


京都站前,遊客在看公車線路指南,2019年9月,京都市下京區(時事)

「民宿」引發的混亂

2019年12月15日,筆者有機會就觀光公害問題,採訪了前京都市議會議員、表示要參選市長的京都黨創始人村山祥榮先生。村山選舉訴求的一大目標就是觀光改革。

「無論是治理旅遊帶來的負面影響,還是必要的基建投資,市政府的反應都太慢了。」村山說,「如今的觀光公害已經到達了一個前所未有的程度。長此以往,日本遊客將會拋棄京都,而市民對遊客的厭惡感也會日益增強。」


選舉遊說中的村山祥榮  圖片提供:村山祥榮辦公室

村山在他的《京都毀於旅遊的那一天》這部著作中說,京都市是近代觀光業的先鋒城市。1927年,日本第一個觀光導遊所在京都站開張,三年後成立了市觀光局。而觀光公害問題凸顯是近幾年的事情。

京都居民認為最有問題的是「民宿」。民宿是將個人市內的房屋、公寓租給遊客等短期逗留者的一種住宿形式,因愛彼迎(Airbnb)等仲介網站的出現而在遊客中人氣大增。如果只是屋主將自己家的房間短租出去那還好,但如今的情形是,房地產開發商和投資者紛紛湧入民宿市場,他們整棟買下公寓,並將其改裝成民宿專用。

這麼一來,原本只集中在名勝古跡和商業區的遊客,還湧到了住宅區。遊客大半夜拖著行李箱行走在住宅區的小路上,或是弄錯了門牌號,按了別人家的門鈴,這種情況越來越多,結果是抱怨不滿之聲此起彼伏。還有很多居民發牢騷說,以投資賺錢為目的民宿房主既不加入當地居委會,也不協助為居委會開展活動。

京都市為了消除這種不滿,堅定地推出了應對措施。2017年制定了相關條例,對運營民宿設施做出了極其嚴格的規定。其中還規定在居民區的民宿,只能在1月到3月期間,最多營業2個月(日本政府的法律是一年內最多運營180天,可見比國家的政策更為嚴格)。而且還規定,民宿設施必須在設施內或附近安排24小時常駐的管理人員。

雖然有些小型民宿業者無法滿足新的規定要求而不得不退出市場,但村山還是對京都市當局的應對措施做出了高度評價。「京都市徹底站在了居民一方,實質性地取締了民宿,讓當地居民們重回到以往的日常生活。」

飯店建設項目暴增

但另一方面,據說京都市對飯店建設的限制則未有顯著效果。現任市長2019年11月在記者見面會上表示,今後堅決不鼓勵京都市新建飯店。在此之前,由於飯店房間數量缺口較大,京都曾制定了大規模的飯店招商目標。這一政策引發了史無前例的飯店建設項目的暴增。京都市內飯店房間數量截至2019年3月,超過4.6萬間,跟2016年相比增加了5成之多。

村山說:「飯店跟公寓、辦公大樓比起來投資回報率更高,因此飯店建設業者都不惜燒錢,搶購市中心的出售物件。其結果導致京都商業地段的地價上漲率力壓東京,躍居全國第一。」

而給這一現象火上加油的,是京都市推出的一項發展戰略,即將位於一等地的市有土地出租給東京或國外的飯店運營建設公司,其中還包括了明治時期靠附近居民的捐贈建起的有名小學的遺址,引來居民的不滿和抨擊;還有人擔憂為此而失去災害時用作避難的場所。

京都,一個人口趨向減少的城市

儘管出現了空前的建設熱潮,遊客們也慷慨解囊一擲千金,但京都市的人口在不斷減少,這在日本的大城市中(政令指定都市)是少見的。從2015年到2019年的5年間,京都市的人口減少了0.6%,現為147萬人。相較於周邊地區,尤其是隔壁的滋賀縣,轄區內的市町村很多地方人口都在增加。山村認為很大一個原因,是年輕人成家後,搬到了房價經濟實惠的外地買房定居。

由於當地沒有什麼吸引人的就業機會,很多大學生畢業後就會離開京都。辦公室的租賃成本較高且數量少,因此企業也很難在京都市內開設機構——村山分析認為這是一個原因。

「說到京都,大家就會認為它是個旅遊城市,但事實上京都的產業結構中,旅遊業所占的比例也就10%左右,和靠旅遊業支撐經濟的夏威夷和沖繩不同,京都有很多其他產業,如製造業、服務業、房地產業等。」

「當然,日本中央政府和京都地方政府都打出了旅遊獎勵政策,這是沒錯的。尤其是對工商業不發達的地方政府來說,發展旅遊對促進當地的發展意義重大。但是京都這個城市不同,除了旅遊業外的其他產業,也有著巨大的發展潛力。」

更大的一個問題,是旅遊熱潮並沒有帶來收入的增加。因為新增的就業機會,多為飯店或餐廳等的非正式雇傭。因此,京都市的財政收入不僅沒有增加,反而比10年前還少了。京都市的預備費用規模在政令指定都市中也是吊車尾的。市政府財政吃緊的另一個原因,是當地許多神社佛閣沒有向市里繳納固定資產稅和參觀費的所得稅。

如此現狀,讓很多京都市民覺得自己並沒有受到旅遊帶來的恩惠。2019年6月18日《京都新聞》刊登的問卷調查結果顯示, 70%的居民認為市政府應當限制遊客數量。某個評論說得非常精闢:「太依賴於『京都品牌』了。基礎設施及接待能力等軟硬體都沒有跟上,即便遊客的增加帶來經濟增長,但市民並沒有感到從中受益。」

打造可永續發展的旅遊業

村山提議,為緩解主要公交線路不斷增大的壓力,在市內建設環形地鐵線,將京都、五條、祗園、出町柳、北大路、西大路各站連為一線。將2018年開始對遊客徵收的「宿泊稅」稅收用做建設資金即可。2019年的宿泊稅收入約為40億日圓。

另外村山還主張,神社佛閣等近年來旅遊熱潮的受益者,應該更多地為旅遊基礎設施建設做出貢獻。

「不少京都市民一直認為應該向神社佛閣徵稅。上世紀80年代市政府曾經嘗試徵稅但沒有成功,之後就成了諱莫如深之事。」

京都市1985年出臺條例,規定從神社佛閣的參觀費中徵收50日圓的「古都稅」。此舉遭到各大寺院神社的閉門抵制,導致遊客銳減。僵持了兩年之後,市政府廢除了古都稅。據說此後,市政當局和當地宗教團體之間的緊張關係一直都沒有緩解。

「不過,既然觀光公害已經惡化到這一步了,那就應該把古都稅拿出來重新討論討論。神社寺廟方面也知道觀光行業給當地居民造成了不少麻煩,慢慢地開始意識到自己也應該以某種形式來協助政府改善這種狀況。應該一起來探討協商一下他們該以怎樣的形式來支援接待遊客所需的基礎設施建設。」

旅遊政策新潮流

在東京奧運會的加持下,訪日外國遊客人數勢必會創出歷史新高。隨著接待遊客的軟硬體設施的建設,京都和其他地區終於開始對旅遊的成本和收益的監管和共用展開討論了。安倍政府確立了2020年吸引4000萬外國遊客的目標,且10年後希望達到年6000萬人規模。

面對這個雄心勃勃的目標,一些批評者認為,只考慮盡可能多地吸引遊客去名勝古跡打卡,靠旅遊業拉動經濟的模式,是一種時代錯誤,並呼籲政府儘快從中擺脫出來。東亞藝術文化專家亞艾力克斯·柯爾(Alex Kerr)等許多知名人士主張,日本政府應該更加有效地控制遊客人數,加強對自然和文化遺產的保護,而且應該推動高端旅遊業的發展,吸引人數雖少但都來自富裕階層的遊客。

目前雖然力度還是不夠,但我們確實能看到日本在往這個方向努力。為控制遊客數量而給著名文化遺產門票提價,就是一種對策。通過推薦不大為人所知的旅遊景點和地區來分散遊客的嘗試也初顯成效。外國遊客在都市圈之外的消費金額出現激增, 2018年占到了遊客消費總額的30%。

奈良市、二世谷(Niseko)市、札幌市、北九洲市等,近些年也開始效仿大阪和京都,正在討論是否徵收宿泊稅。廣島縣廿日市市的宮島、沖繩縣的竹富島或計畫或已經開始向遊客徵收上島費。據稱,這些收入將會用於強化基礎設施建設,以應對遊客的增多。

日本中央政府對於地方實施的旅遊相關的徵稅及一些管理條例等,持比較寬容的態度。比如京都市宿泊稅的實施和強化民宿管制措施等,都證明了這一點。

不可避免的「政治問題」

日本國內關於旅遊的討論及法律框架已經走到一個轉捩點。如今相關討論已經慢慢地擴大到了地方政界。

村山說:「一直以來,將觀光公害作為選舉中的辯論焦點是非常困難的。因為在人氣景點周邊等直接受到來自遊客困擾的居民,和非此類居民之間,對公害的感受度有很大差別。」「雖然市議會裡也有少部分議員對這件事表示關注,但政黨間的態度沒有明確的不同。不久前的市長選舉,儘管旅遊已經成為爭議焦點,但候選人的立場仍都顯得模糊不清。」

在「觀光公害」已經成為無法回避的政治問題的今天,無論地方議員還是廣大選民都必須要正視的,是如何在遊客、產業界、居民三者之間找到利益的平衡點。

(原文英語)