誰說總統直選不能內閣制？恢復閣揆同意權民意一面倒，總統制還有空間？

作者：林濁水／前民進黨立法委員

就在總統以黨主席身分宣佈民進黨將啟動憲改時，民進黨立委適時提總統制修憲案，他們說，直選後採取總統制民意比較接受。

美麗島的九月國政調查也很適時地做了一份以憲改為主題的民調，民調數據更非常湊巧，台灣民意一面倒地支持修憲恢復閣揆同意權，有63.5%民眾贊成。

於是問題來了：

民意多數既屬意總統制，又支持配套內閣制的閣揆同意權，這樣的民意豈不是錯亂。民意假如真的是這樣錯亂，台灣到底憲改要怎樣進行？

要從錯亂中脫身，首先，在法理面，必須從西方老牌民主國家的經驗和理論中釐清總統直選後是不是就只有採取總統制這一條路；其次，在現實面，台灣民意多數到底是主張總統制還是內閣制也得弄清楚。

現在就先從民意的現實面談起。

台灣民意對體制的支持度不穩定、態度模糊，但傾向內閣制

過去幾年來斷斷續續的有過一些民調探討民眾對憲政體制喜好度的態度，呈現出來的是民眾對體制的偏好度並不穩定，然而大體上內閣制還是比較受到支持。

例如2007年台灣智庫調查，56.5%民眾支持體制往內閣制發展，只有19.3%支持總統制，還認為改成內閣制仍然要維持總統直選，這樣的民眾有61.7%；又如民進黨在2014年4月調查，有68％民眾要內閣制，13％支持總統制。

2015年3月TVBS調查，57%支持恢復閣揆同意權，44%支持內閣制，只有31%支持總統制。這一次九月國政調查並沒有直接問到民眾喜好那一種制度，問民眾的是另外一個有趣的角度：當前我國實施的是那一種體制。

調查出來的結果肯定很令政、學、媒體界建制菁英人士既驚訝又不以為然。台灣的建制菁英幾乎清一色的看法是，台灣目前的體制是雙首長制或半總統制中向總統傾斜的大總統制。

話且先說從頭，雖然張君邁起草的憲法原案是內閣制，但是經過蔣介石訂定臨時條款硬扭曲成大總統制之後，一直到現在，政、學、傳媒從來沒有過我國實施的是內閣制的說法；民間也一樣，一直沒有人說我國依內閣制運作。

1990年代幾次修憲時，當時主導修憲的李登輝和許信良，更在抱著學習法國第五共和體制的共識下修成了現在的體制，這體制2000年以後雖然被陳、馬、蔡三位總統操作成比第五共和更向總統傾斜的超級大總統制，那就更不像內閣制了。

問題是現在民調的答案是這樣的：

民眾認為是內閣制的有26.3%，總統制21.5%，雙首長制18.7%，態度不明的33.5%。
這數字帶來了一連串的驚訝：

首先，過去幾乎舉國政學媒建制菁英一致認為我國是雙首長制，現在突然之間民眾只剩下18.7%認同，是最少人認同的；

其次，由於三位總統操作之下，閣揆權力愈來愈空洞，因此我國名義上是雙首長制或戴高樂第五共和制，但是實際上的運作成了總統制甚至大總統制，不料民眾認為我國是總統制的仍然很少；

最後，有了動員戡亂臨時條款或增修條文後幾十年來建制菁英從來沒有人會說我國體制是內閣制，但是在這一個民調中卻突然冒出許多民眾認為我國是內閣制，而且持這樣看法民眾雖然不到三成卻還是比認為是總統制或雙首長制的多，這實在太突然也太特別了。

這和戴立安2014年為台灣指標民調做的結果有很大的逆轉，當時民眾認為是總統制的遠遠高過認為是內閣制的多了14.1%，無疑的，2014年民調反映的民意是接近當時權力運作的真實的。

無論如何，我國是內閣制的說法不符合憲法+增修條文的明文規定，也不符合從李、陳、馬、蔡四位總統的權力運作的實際。客觀上我國並不是內閣制，民眾中認為是內閣制卻最多，我們只能說民眾在這樣回答時是把主觀期待當成客觀認知了。

民調呈現了這樣的主觀傾向，這麼多人把當前體制當內閣制，是因為民眾累積了太久的對大總統制反彈的效應造成的，因此對體制要依內閣制運作的期待太強烈了以致於把主觀期待當成客觀事實了？

這奇特的數據，肯定出乎民調設計者的預料之外，美麗島電子報並沒有進一步追問民眾在為什麼回答，所以原因只能推測；只是無論如何，這一個太奇怪的民意是個具體的存在，任何想要積極推動憲改的有志之士不能等閒看待，必須妥善面對。

要憲改是高度共識，但是對憲改內容，民意、社運界、政界、藍綠卻高度不共識

一、社會權、人權，社會高度不共識。

憲改有63.5%民眾贊成，這支持度非常值得珍惜，無疑是這一代有志之士建立長治久安體制，完成歷史功業的最重要憑藉。

只是憲改要成功，還是很不簡單，因為民眾對憲改支持度雖然高，但是從民調上面也可以看到，社會底層大眾、政界人士和社運菁英份子對一些被提到檯面上的具體憲改項目，立場落差非常巨大。

蔡英文總統這樣說，「18歲公民權」、「人權條款」、「票票不等值」，這些已經有高度社會共識的議題；但是從民調上表現出來的民意和總統講的並不一定一樣。

支持社會人權入憲的民眾有56%，這算是很有社會共識；但是「18歲公民權」不只支持的民眾只有40.2%，談不上社會有共識，而且國民黨是支持在口，反對在心，藍綠談不上共識；同時，總統提出降低不分區當選門檻當解決「票票不等值」的方案，但是民調發現支持不分區門檻降低的民眾只有40.5%，支持度40%，也算不上民眾有什麼共識。

另外，如果提一個概括性的社會權入憲的話，雖然大受民眾歡迎，但是如果進一步提出具體的社會權、人權的內容，那麼民眾的反應肯定會大不相同，例如廢死、同志婚等主張大家都清楚現在社會並沒有共識。

說這些議題沒有共識，並不是要大家放棄對這些進步的社會權、人權的追求，而是要指出，如果要實踐這些人權社會權，透過代議體制在國會立法通過將遠比透過需要公投的修憲容易。所以政治人物拉高姿態，許諾社會權、人權入憲固然會受到許多不成熟的公民團體的歡迎，但是由於有太過於不接廣大民眾的地氣，這樣做，對進步價值的實踐只會欲速而不達，而且還會替自己找來不小的麻煩。

無論如何修憲這件事天大地大，過關門檻又超高，因此要修憲的人對於什麼有共識，什麼沒有共識，都必須誠懇面對，才有化解社會、政治對立，形成真的共識而完成修憲大業的可能，否則沾沾自喜於在共識上搶口白，必定誤事。

二、體制改造才是民眾真正要的憲改大菜，問題是共識落差更大

總統這次提出憲改主張，真正最有價值，同時最受肯定的無疑是憲政體制的改造。只是總統僅僅原則性的提到目標是要建立一個權責分明，分工清楚而有效率的體制，並沒有提到什麼具體的內容。

在這一方面，九月國政民調，列了一些憲改的具體題目，就其調查出來的數據簡單分析如下：

1、廢除考試監察兩院。

這兩項是綠營長期堅持的主張，但是不巧的是民眾的支持度偏低，贊成廢除考試院的只有31.7%，廢除監察院的也只有32.6%，真是低得令人意外，民眾對廢兩院的態度竟然比2007年台灣智庫調查時的41.2%還低了十個百分點，真是超級大大倒退，令人驚訝。

如果進一步看交叉分析的數據，我們還要看到更多的意外。

以廢監察院做例子。時代力量的群眾支持度相當高，有60%，台聯更高，77%，這可以説是典型的綠色民眾會有的反應，沒有什麼值得意外；但是民進黨民眾的反應就很令人意外了，支持度居然只有49.6%，實在和民進黨一貫的主張有很大落差。

那麼多民進黨群眾悖離了他們的初衷了嗎？或者是決心不理會自己政治上的領導者的意見了？

不幸的是，民進黨民轉向的那麼多，這恐怕是受到執政當局非常大的影響造成的。

民進黨立委固然一直到現在，凡遇考監議題都三句不離廢除兩個字，他們至少會說，考監委員人數必須大幅縮減，問題是執政當局根本不顧黨籍立委的面子，也不理學界淸流批評，甚至不在乎國民黨的冷嘲熱諷，硬是把考監委當酬庸工具，提足名額送到立法院要求行使同意權，於是民進黨群眾在受到執政當局的引導下，許多人就放棄了綠營民眾的傳統理念，改而支持考監兩院繼續存在。

再如考試院問題，1992國會通過遺害萬年的公教退休制度，根本就是考試院為非作歹的結果，民進黨如果要求年金改革順利，理當把考試院的惡行惡狀充分揭露，才會使不義之法失去正當性，有利於大刀闊斧地進行年金改革，也有利於憲改廢考試院。

不料執政當局不知道居於什麼奇怪的考量，不但不肯批判1992立法的不正當性，反而強調1992的退休法，有其無可厚非的時代背景。

當局這種立場提供了反年改陳抗者可以振振有詞地主張信賴保護原則的正當性，也使民進黨的民眾在廢除考試院的立場上鬆動，以致於如今對廢除考試院主張的堅持度不止還不如時代力量和台聯民眾，甚至還遠遠落在親民黨民眾之後，這簡直太令人啼笑皆非了。

在藍營民眾方面，國民黨民眾支持廢監察院的偏低，只有18.9%，這似乎合理，但是光譜上比國民黨更偏深藍的親民黨，他們的民眾支持廢監察院的居然高達72.5%，比民進黨和時代力量都還高，這未免離奇。然而這離奇卻有脈絡可尋。

近年來在討論監察院的存廢時，深藍大老王建煊就是帶頭亟力主張廢除的，不只是這樣，跟他一樣站出來呼籲的深藍大老還有陳長文、趙少康等。大老既然帶頭呼籲了，屬於深藍的親民黨民眾跟進就很自然了。

這些深藍大老立場會大逆轉，應該反而是和和他們原先太愛孫中山，太把五權憲法當一回事的關係—因為當一回事，就會認真探討他在現實中的實踐效能，由於認真探討，也因此發現了真相，終於下決心壯士斷腕。

王建煊說這才能使孫中山的思想去蕪存菁，不致成為笑柄；至於國民黨現在的主流是本土藍，他們的特性是高層的憲政思想並不在是他們真正的關注的議題，對孫文啦，五權啦，真正的意涵他們從來也不曾認真過，他們只是跟在深藍後面拿五權憲法來自我裝飾並和民進黨區隔用，由於跟，腳步就必定落在深藍後面，所以我們就看到在王建煊主張廢監察院時，本土國民黨還在不知落伍地努力捍衛。

儘管廢考監兩院現在支持度偏低，但是從上面的分析，我們發現掌握藍營意識型態論述戰略高地的深藍大老都可以把親民黨群眾對廢除兩院的支持度拉到遠比民進黨民眾高而和台聯、時代力量並駕齊驅的程度，我們可以大膽的說只要民進黨領導當局振作起來不忘初心，那麼把廢考監的民意支持度的拉高應該不成問題。

只要訴求正確，拉高支持度就有可能這個原則應該還可以用在另一項修憲項目上。台灣修憲門檻之高世界冠軍，非常不合理，但是民調顯示支持降低修憲門檻的只有48.7%，這實在太低了，這一項民意的改變有待有志推動憲改的人士的努力，無論如何，既然有63.6%民眾支持憲改，那麼意味的應該是修憲門檻降低這一項的48.7%支持度大有拉升的空間。

西歐老牌民主共和國總統直選不採取總統制才是常態

為了一個到現在都不明白的理由，台灣總有人堅持直選總統而不實行總統制而採取內閣制是「逆勢操作」。其實在西歐老牌民主國家中直選總統採取總統制反而才是逆勢操作。

西歐老牌民主國家18個，其中君主立憲8國，共和國10國。10國之中，由於沒有一個國家是總統制，因此我們總以為他們總統間接選舉的佔絕大多數，這恐怕也是許多人自信地說總統直選不採取總統制是逆勢操作的原因。

其實老牌西歐民主國家完全不是這麼一回事。

在西歐，一次大戰之後，10個共和國中最早跟在美國後面，直選總統的國家是威瑪德國和奧地利，接下來是愛爾蘭，然後是冰島，再來是1958年的法國，然後是葡萄牙，最後是芬蘭。前後曾有7國直選總統，現在仍然有6國，佔了西歐民主國家中的絕大多數，但是他們之中沒有一個實施總統制。

這些國家的體制，現在學術界叫做半總統制或是雙首長制。要注意的是半總統制這一個說法是1980後才由法國政治學大師杜瓦傑以法國制作基礎提出來的，在1980之前這些國家除了法國之外，憲法學界都把他們歸類做內閣制。

從這樣的簡單敘述中，可以知道西歐人如果聽到我們說直選採取內閣制運作是「逆勢操作」，肯定把他們搞得一頭霧水。

九月國政調查還發現民眾對總統兼任黨主席這件事很在意，高達59.0%民眾認為總統這樣做不適當，認為適當的只有24%。總統兼任黨主席不適當是跨黨派民眾的共同傾向，就連民進黨民眾都有48.8%不贊成總統兼任黨主席，高過贊成的40.0%。

無疑的，在這一件事的立場上，民進黨中央不只和所有的多數民眾以及多數的民進黨民眾甚至是自己的過去都站到了對立面了。

美國的政黨政治運作，是柔性政黨，總統和政黨的關係一直並不淸楚，但是在元首權和行政權分開同時又採取剛性政黨的西歐國家，總統和政黨的關係一直是被嚴粛規範的「憲政問題」。

由於元首在西歐被當成國家統合的象徵和政爭的仲裁者，因此總統不只不是掌握行政權的「政府首腦」，同時絕對沒有兼任黨揆的事，有的國家甚至要求總統上任時連黨員身分都「凍結」或暫停。

這規矩，許多國家直接規定在憲法中，有的規定在法律中，有的形成嚴謹的憲政慣例。因此我國民眾看法，依西歐的標準來看，憲政水準算蠻高的。

結論

在美麗島九月國政民調中我們看到了一些令人振奮的數據，像支持憲改的民眾高達63.6%，這支持度非常值得珍惜，非常重要，他應該是這一代有志之士完成歷史功業的最重要憑藉。

但是我們也在民調中看到了許多想要憲改建立歷史功業的有志之士必須認真、辛苦處理的難題：

1、如果真的要讓好的憲改案順利通過，有些憲改項目民意支持度還要透過溝通求其提升的；

2、民進黨雖然率先提出推動憲改的訴求，但是在具體的憲改項目如閣揆同意權、總統兼任黨主席，甚至體制的選擇上現在的民意多數雖然和過去的民進黨主流相當吻合，但是如今民進黨黨中央好像已經改變立場而轉換到和自己的過去以及當前多數民意並不一致的方向上了，這問題民進黨必須誠懇面對、努力解決，無論如何，修憲不比修法，門檻太高了，很難想像如果多數黨如果一直站在民意多數的對立面，憲改會有成功的機會。

3、憲政體制要能順利運作，中央政府體制、國會選舉制度、政黨體制必須有妥善的配套安排，一個簡單而通行的原則是：總統制配套柔性政黨和國會議員純粹區域代表織成排除政黨比例代表；

內閣制或雙首長制配套剛性政黨，而選舉制度的選擇可以沒有什麼限制，可惜這個配套的原則雖然說太陽花時，教授、學生在主張召開公民憲政會議時非常強調，但是在當前見到的政界的憲改想像中，似乎並不被注意到。

從配套的角度來看，共識的形成必定是一個艱難的過程，但是卻只能全力以赴，馬虎不得，過去7次憲改，雖然完成了國會全面改選、總統直選、凍省工程而在台灣建立了主權在民的體制，但是在中央政府和國會選制上則在有權者的勾心鬥角、偽道德主義、民粹主義等等惡劣因素的影響下，體制配套愈改愈支離破碎，而這一個支離破碎的體制帶來的則是2000以後持續不斷的憲政亂象。殷鑑在前，無論如何台灣不能再重蹈覆轍。

4、台灣好的憲政體制當然必須呼應台灣自己的歷史處境而有一定的特殊性，但不表示這就可以蒙著頭自以為是地閉門造車。

像總統直選後不採取總統制是逆向操作、違反憲政原理的說法，雖然振振有詞，但是顯然就是對西方民主憲政的當前現實運作、過去發展軌跡和鋪陳的理論完全陌生的閉門之作。無論如何，我們必須打破這種閉門心態才可能為台灣建立可長可久的典章制度。

台灣1990年代在政壇頭角崢嶸的一代，他們建立了主權在民的體制，因此在台灣歷史上擁有了顯赫的地位，只是他們並沒有為台灣建立一個可以順利運作長治久安的憲政體制，於是這一個和建立主權在民體制可以等量齊觀的歷史使命便落在當前一代的肩上了。

歷史要承擔，是非常艱難的，但是歷史許諾的榮耀也是無比輝煌的。

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