【議題觀察室】怎麼解讀選務的社宅政策數字?查核中心帶你掌握8大關鍵提問

記者:許雲凱、陳偉婷
主編:陳慧敏
美編:卓育麟

攸關民眾居住權的社宅政策在今年7月以來,成為總統大選政策攻防焦點。各政黨丟出社宅數據,或彰顯政績,或攻擊對手,社宅數據在政治攻防裡,一時讓人眼花撩亂。

社宅建設是中央與地方政府合作產物,相關數據、績效如何計算,各方往往因目標不同、計算基準不同而有數字落差,也有各自詮釋數字的空間。到底要如何解讀社宅的「政績」?如何好好解讀社宅的政績數字,選擇真正端出牛肉的候選人,查核中心檢視社宅政策和相關統計,並採訪崔媽媽基金會執行長呂秉怡、文化大學建築及都市設計學系助理教授鄭人豪和OURs都市改革組織秘書長、社會住宅推動聯盟召集人彭揚凱,解析社宅議題和相關數據。

Q1. 台灣目前社宅政策為何?

Q2.目前台灣有多少戶社宅?

Q3. 社宅的「政績」怎麼算?

Q4. 除了統計數字之外,哪些指標可以用來評估政治人物的社宅績效?

Q5.中央都沒做?地方蓋最多?社宅興建,中央和地方政府到底各扮演什麼角色、誰出的力多?

Q6.中央與地方興建社宅,如何分工協力?各自要提供什麼實質資源?

Q7.包租代管目前有多少數量?要到哪邊查詢?

Q8.包租代管目標是什麼?目前有哪些成效?包租代管的政績數字怎麼看?

Q1. 台灣目前社宅政策為何?

都市高房價、弱勢難以購屋租屋的社會問題由來已久,總統蔡英文在2016年大選提出「8年20萬社宅」計畫,並在當選後的2017年公布社會住宅興辦計畫。

依據計畫,20萬社宅指的是「直接興建」12萬戶,再加上「包租代管」8萬戶,預計於2024年達成目標。

「直接興建」是中央與地方政府興建的社會住宅;而「包租代管」則是政府利用民間現有空屋的出租計畫,加入該計畫的房東與房客,政府會分別給予稅賦減免與租金補貼。

根據
社會住宅興辦計畫書,社宅政策的目的是要協助弱勢族群居住。根據內政部統計處100年度社會住宅需求調查報告推估,六類經濟或社會弱勢家庭且無自有住宅戶數約40萬戶。解決潛在40萬戶的住宅需求,要靠8年20萬戶社會住宅、健全租屋市場、租金補貼、購物貸款利息補貼、收容安置等方式滿足。

圖1:「8年20萬社宅」政策/事實查核中心製圖

Q2.目前台灣有多少戶社宅?

內政部設有「全國社會住宅興辦進度統計表」,各地方政府也會自行公布社宅進度,但彼此計算基準不一,且未包含全國總數;因此社會各界討論社宅進度,都是以內政部統計為主。

依據內政部社宅統計,社宅數量分成「既有」、「新完工」、「興建中」、「已決標待開工」、「規劃中」等五類。

目前官方計算的社宅「達成數」為「既有+新完工+興建中+已決標待開工」,以此算法,截至8月31日統計,全國社宅達成數為8萬5054戶。如果只算已完工數,則是2萬7781戶(其中6253戶於20016年10月31日前完工)、有3萬5422戶正在興建中;有2萬1851戶已經決標等待開工、但工期未明。

目前各方計算社宅數量時,會因為其計算的項目基準不同而有不同數字,也形成比較的落差。如有些算法計算「既有」、「完工」加「興建」;有些僅算「完工」與「興建」;或有的算法是把已決標待開工也算進去。

查核中心依據內政部資料,以不同方式計算社宅數量,製圖如下提供讀者參考。

圖2:全國社宅興建進度/事實查核中心製圖

Q3. 社宅的「政績」怎麼算?

目前官方計算直接興建社宅達成率是「既有+新完工+興建中+已決標待開工」,但學者、專家認為,達成率算法可能因各方需求而有不同的計算基準和算法,也是目前社群討論容易有爭議的地方。

文化大學建築及都市設計學系助理教授鄭人豪舉訂進口車為例,民眾下訂一輛進口車,車還沒到台灣,那算不算擁有這台車?有些人可能覺得算、有些人覺得要真正能開到車才算。蓋社宅從規劃到真正入住可能就是會有好幾年的時間落差,也可能真正入住已經是下一任政府了,要納入哪些計算基準衡量績效,並沒有既定的公式或正確答案。

鄭人豪表示,社宅政策從規劃開始,要找到土地、找到經費,找到建築設計、承包廠商,一切行政完備之後就開始動工興建,等到完工、拿到使用執照之後才能入住,這過程至少要花3到5年以上,若遇到缺料、缺工、預算不足,也可能充滿變數。

「已決標待開工」納入社宅達成率也遭外界質疑。社會住宅推動聯盟召集人彭揚凱說,社宅案件進度不一,很難抓出完工期,政府數據只說已決標,但發包進度實際到哪裡,外界難以掌握。

崔媽媽基金會執行長呂秉怡也認為,對於有社宅需求的民眾來說,最關心「目前有幾間社宅?」,因此政府的完工戶數才是最務實的,其他官方統計列的「興建中」、「已決標」等,對民眾意義不大。政府與其提供「已決標未開工」數據,不如直接說工程「發包數」有多少。對公務體系來說,發包的案件可大致抓出完工日期,「發包數」比「已決標待開工」準,但目前政府沒有單獨列出發包數據。

Q4. 除了統計數字之外,哪些指標可以用來評估政治人物的社宅績效?

目前各界討論社宅政策的依據都來自內政部的官方統計數字。但專家提醒,難以僅從數字論斷績效,各地社宅建設的需求和目的可能各有不同,且功能型住宅的績效也難以量化。

鄭人豪表示,目前台灣社會對社宅的定義沒有統一的說法,有社會住宅、公共住宅、公營住宅、合宜住宅⋯⋯等,目的也各有不同,有些是提供社會弱勢的社會福利取向,有些是符合都市發展需求而生(如青年宅),定義和目標不一樣,就很難放在同一個基準點比較大家施政的績效。如要以社宅的數量為核心,蓋愈多戶愈好;還是以公共服務提供為核心,社宅也兼具扶老育幼還納入醫療。關於居住品質就有很多種不同的辯證方式,各自要捍衛的政策不同,就可能覺得別人做的不夠。

鄭人豪說,社宅的發展取決於該縣市的需求,各地區面對的問題、壓力、房價負荷不同,政府投入的狀態就有差異,因此很難從數字衡量表現。例如,台北市遭遇人口衰竭、青年流失、房價高到不行,對於社宅有迫切需求,因此其社宅政策也起步較早,並帶動中央政府重視社宅議題。但其他縣市可能沒有這麼高的房價負荷,就沒有積極蓋社宅的急迫性。

又例如,社宅的功能不同,早期台北市發展社宅以量取勝,會希望盡量蓋出多戶數以滿足需求,但後來的社宅規劃因應都市發展、不同服務需求而有不同規劃,如青年宅、長照、托嬰幼教、醫療進駐,戶數雖然減少,但居住環境品質提升難以量化。

呂秉怡則指出,民眾評估社宅績效,最關心的是完成戶數、中籤率,以及租金能不能負擔。

呂秉怡說,雙北社宅需求量最高,但中籤率普遍偏低。中籤率如果低於10%,民眾其實很無感,根據2022年統計資料,目前雙北社宅中籤率普遍低於10%,甚至不乏低於5%者,距離民眾期待甚遠。

其次則是租金水準能不能負擔,如果租金太高,也就等於排除了弱勢。而對於弱勢族群來說,入住後有無社會福利的配套,譬如是否有社會局、衛生局的政策協助,也非常重要。

Q5.中央都沒做?地方蓋最多?社宅興建,中央和地方政府到底各扮演什麼角色、誰出的力多?

台灣的住宅法在2011年12月30日公布,並於2012年12月30日後施行。

住宅法目的是要保障國民居住權益,健全住宅市場,提升居住品質,明文規定中央和地方的權責。包含中央要制訂全國性住宅政策、財務規劃、督導協助地方處理住宅事宜、興辦社宅等;地方也肩負轄區內住宅政策制訂、住宅補貼案件受理核定、社宅興建等。

呂秉怡表示,官方統計中區分出「中央」與「地方」,並分別計算社宅數量;其實中央是指內政部的住都中心,而地方是指各縣市的都發局等單位,這只是區分興建社宅的主導單位而已,並不代表蓋社宅可以單靠其中一方完成。

各地縣市政府興建的社宅,部分案件是由中央提供土地,此外,中央還會給予經費補助,包括規劃設計費、非自償性基金、銀行融資利息等,可以說是給地又給錢。

而中央的住都中心蓋社宅,不論建照、使用執照、變更都市計畫、環評,權責都在地方政府。更不用說如果需要道路建設,或者設置公車站、Ubike等,樣樣都需要地方政府支援。

Q6.中央與地方興建社宅,如何分工協力?各自要提供什麼實質資源?

查核中心分向內政部、住都中心詢問,興建社宅時,中央與地方是互相給予什麼資源。

內政部表示,中央會提供土地與經費補貼(圖3、圖4),協助地方政府興建社宅。以台北市為例,目前北市興建社宅46案,其中有7案是中央政府無償提供土地,有6案是有償提供。地方政府興建社宅需自籌經費,但中央也會給予部分經費補助,項目包括土地款工程款融資利息等。

住都中心表示,興建社宅經費全來自中央,土地也大部分是使用國有地,但目前有四案是由地方政府提供社宅基地(圖5),分別是新北市嘉義縣台南市新竹市。

圖3:中央提供國有土地讓地方興建社宅/事實查核中心製圖

圖4:中央對地方政府補助社宅經費/事實查核中心製圖

圖5:地方提供土地讓住都中心興建社宅/事實查核中心製圖

Q7.包租代管目前有多少數量?要到哪邊查詢?

在蔡政府提出20萬社宅政見中,有8萬戶是包租代管政策。但外界對於將包租代管的效益、績效如何計算也有疑慮。

檢視內政部社宅統計,即有包租代管目前進度,目前提供的是「累計媒合數」,但在全國總計上另外註明「有效契約數」。依照8月31日為止的數據,包租代管全國「累計媒合數」為8萬0079戶,「有效契約數」是5萬8954戶。

圖:內政部社宅統計-包租代管部分擷圖/來源:內政部網站

查核中心諮詢負責社宅業務的營建署國民住宅組。國宅組指出,「累計媒合數」指的是包租代管自2017年開辦以來,累計的所有承租案件,但也包含已到期不再續約的案件。「有效契約數」則是目前仍在承租中的案件。

國宅組說明,「有效契約數」是從今年6月起才對外公布,因扣除到期案件,比較能反應目前真實承租狀況。包租代管目標數是8萬戶,官方計算是否達成目標,會以「有效契約數」為準。

Q8.包租代管目標是什麼?目前有哪些成效?包租代管的政績數字怎麼看?

呂秉怡表示,包租代管推動後,的確讓弱勢族群在租屋市場上獲得較好待遇。原本弱勢族群100人中,大約只有3到5人能找到房屋,政策實施後,提高到讓10到15人順利租屋。

但呂秉怡說,包租代管只是社宅的輔助方案,無法取代社宅的照顧性。社宅租約至少3年,又可延長,而包租代管租約短,房東的主導性強,對於弱勢族群並不是好選擇。再加上政府想業績達標,無形中讓租賃業者更易遷就房東的條件,衝高媒合戶數的結果,往往是排除了弱勢租戶,而寧願選擇租給一般戶。

彭揚凱分析,包租代管可分成「包租」與「代管」兩種政策。代管是業者從中協助管理,房客還是得面對房東,容易形成房東挑房客,排除弱勢族群,而且是一年一約,租金可能一年後會調漲,也對弱勢不利。「包租」是三年一約,相對上對弱勢族群較有保障。

彭揚凱說,以目前媒合數量來看,8成是屬於「代管」,2成才是「包租」,也就是政策實施結果,大部分受惠的是一般戶,而不是弱勢族群。如果政府只給補貼,而沒注意到對象並非弱勢,那麼包租代管與另一項政策「300億租金補貼」,實際上已沒多大分別。