貧乏國家女性身體自主的哀歌：美國的全球發展禁令如何令她們失去就醫機會？

香港國際問題研究所研究員陳希彤

川普的任期即將完結，在拜登政府上台前夕，有不少國際發展組織及機構，特別是關注婦女權益的組織都呼籲拜登政府上台應立即取消全球禁令 (Global Gag Rule)。這條保守主義意識形態濃厚，源自列根總統年代的政策，防堵了任何接受美國國家發展預算資助的非政府組織(NGO) 提供任何有關於墮胎的服務，而在視列根為偶像的川普治下，這條禁令更延展至其他生殖健康的推廣上，導致有意幫助貧乏地區人口的國際組織舉步維艱。

傳統國際關係中可以分為兩大路向，分為高階政治 (high politics) 及低階政治 (low politics)。高階政治通常關乎國家生存，包括外交及軍事。低階政治則相對不會直接影響國家存亡，比較接近我們日常的生活，包含的是社會、經濟、福利的議題。然而這種分野已經過時，高低階政治互為影響，其界線日漸消失。國際發展學 (Development Studies) 的出現，就是研究這兩類政治之間的互動，從中了解，然後制定及倡議關乎人類發展及福祉的長期發展計劃。故此，富裕國家在預算中亦大多有預留海外發展的部分，例如美國 2020 年的海外發展預算為 400 億，而英國則為每年的國民收入淨值 (GNI) 的 0.7%。全球禁令不單是美國政府的外交計劃，更加是關乎性別及公共衛生的長遠討論。當然亦少不得是意識形態的輸出。

回歸主題，列根在 1984 年成為第一位行使全球禁令的總統，又稱為墨西哥城政策 (the Mexico City Policy)。此項禁令特別指向禁止美國政府將預算分配給提供墮胎服務或墮胎相關程序資訊的外國非政府組織，以換取美國政府向其提供全球家庭計劃援助。禁令適用於給予全球公共健康的援助，總計約略 88 億美元的聯邦預算。列根以降的每位新任總統都曾決定全球禁令是否執行。過往 34 年，全球禁令主要在共和黨政府下生效，而又在民主黨執政下廢除，總計就有 19 年生效，大大影響特別是倚賴美國海外援助的發展中國家，令非政府組織在海外的項目舉步為艱，例如生殖健康的診所要關門。國際計劃生育聯合會 (IPPF) 於當年就反對全球禁令，隨即失去百分之二十的資金。同時這種政策每四年就可能改變一次，令受資助的非政府組織無法進行更長遠的計劃，更直接影響有需要的社群。所以多個國際組織均希望拜登政府不止於一次取消全球禁令，而是永久廢除。

2017 年 1 月川普上任第一天就重新恢復全球禁令。全球禁令下的不得提供墮胎服務條件，川普更加推廣至其他海外支援項目，包括母嬰健康、愛滋病、瘧疾及營養項目。至 2019 年再擴大禁令範圍。簡單來說，禁止墮胎令還禁止提供性病測試、輔導、教育、保健及轉介。權威醫學雜誌刺針曾發表文章指出全球禁令本身希望禁止墮胎，但相反因為缺乏安全的節育指示及墮胎方法，令更多人轉向黑市或不安全的墮胎手術，形容為「災難性的影響」。國際女性健康聯席 (IWHC) 在 2019 年以川普重啟全球禁令兩週年發表研究報告，訪問超過 100 位全球本身受美國海外預算資助的非政府組織工作者，了解他們在全球禁令之下的制肘。一名來自肯亞的性工作關注組織負責人分享，全球禁令之下，為了得到資金繼續營運其他服務，非政府組織工作者不可以提供任何墮胎的資訊，甚至不可以轉介個案，女性就以自己的方法墮胎而死亡，「我們就失去了兩個女生」。

全球禁令亦製造出寒蟬效應。非洲國家馬拉威就有報告指出，在全球禁令之下有非政府組織備受壓力，甚至是被要脅。需要留意的一點是，美國是馬拉維最大的捐款國家。數年前馬拉維國會通過擴大墮胎合法的範圍，不過後來政府剎停實施程序，因為一旦落實，就有可能失去美國的援助。公民社會倡議的工作就一度付之一炬。

拜登政府在選舉期間已承諾會取消全球禁令，成事與否就還看一月。全球禁令關乎的不止是海外援助，更是對女性身體的控制，亦讓我們看見政權對於非政府組織甚至是對公民社會努力的蔑視。在川普在任期間，在美國國內的女性健康組織亦被攻擊，然而仍然堅持開門，為有需要的人提供緊急的援助。小書 Tyranny 其中一章就告誡我們要支持一些好事 (good causes)，包括支持公民社會。今日全世界的公民社會都日漸困難，但仍然有不少人站在社會的缺口。全球禁令故事提醒我們的，就是公民社會的脆弱及寶貴。

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