賴清德當工具人，要犧牲得有代價

作者：林濁水

9 月5日總統主持的新舊任行政院長「宣布記者會」，是非常特別，過去從來沒有見過的記者會。

自從中華民國行憲後，賴清德是第30位閣揆。換句話說，自1948年以來已經有30位行政院長上台29位下台。但是過去行政院長換人時，從來沒有像這次一樣，既由總統帶著下台的行政院長開記者會宣布他下台；又由總統領著新行政院長宣布他上台；更沒有新院長還沒有上任，總統就先明確指示他該做施政方向，重要施政內容的。

透過這一個空前的記者會，總統裁決了形同皇帝的兩蔣以來到現在持續了60年最核心的憲政爭議，正式把行政院長拍版為總統執行長，也對中華民國憲法作了裁示：既不是內閣制也不是雙首長制，就只是總統制。

她在記者會中宣布「接下來執政團隊的重心，將逐漸從“規劃”轉為“執行”，那麼，賴市長就是最適當的接棒人選。」

換句話說以後政策的規劃權將由總統掌控，行政院長的權力將限制為執行權。在這樣權力定位下，她指示賴清德說，她的「改革方向已經很清楚」，並交代了7項具體政策重點要賴清德照著做。

很難想像中華民國自由主義運動者和如同皇帝般的兩蔣啟動直到現在，持續了60年的行政院長是閣揆還是總統執行長的爭議，居然由蔡英文砍下了決斷性的一刀。

兩蔣雖然把行政院長當成是自己的執行長，但是一方面由於憲法清楚規定「行政院是最高行政機關」的文字，這兩位皇帝般的總統認為不便完全置之不理；另一方面，如果賦予行政院長更多崇隆，可以増強行政院長的權威，有利於他推展政務，而一旦行政院長施政順遂，總統的威望更可以水漲船高，所以面對自由派運動人士持續的行政院長是不是執行長的質疑時，兩蔣從不正面回應；反而在「儀式」上，儘量維持行政院長的領導權威，不可能透過記者會領著院長向大家「布達」——像軍隊的營長領著新任連長到列隊的士兵前面向他們布達新連長的上任以嚴明上下階級差異一樣。

當然，過去兩蔣因為掌握軍、特，又實施戒嚴體制，因此對自己的權力有充分自信，所以在形式上樂於給行政院長憲法規定的尊重。到了民主化之後，爭議仍然持續，遇到批評時，接下來的總統基本上仍然維和兩蔣一樣的因應策略。一直到9月5日蔡總統才終於對爭議做了斷然的裁決。

蔡總統要做這樣裁決很令人意外，因為比起歷任總統她在重大價值選擇甚至在比較細節的政策決定中都是最猶豫不決的，今天為什麼對這麼重大的憲政爭議卻顯示出遠超過過去總統的決斷力？

其實政策猶䂊、憲政權力運作果斷本來就是蔡總統一貫的風格。針對中華民國憲政體制上的缺憾，她是歷屆總統中最不喜歡修憲的，但也是最勇於創新像大政委小部長、在總統府成立各種委會會把行政院的職權搬過去、乃至設置決策執行會議⋯⋯等等法律之外的機制的一位，當然更不用說可能是唯一密集直接打電話給部長下指令的。

然而值得注意的是，她在就職之初雖然上述法外機制已經逐一發明建立，但是策略上仍然延續過去幾位總統「明尊行政院長暗行把院長當執行長」的策略。例如屢屢放話説林全是可以當面跟總統吵架的人，甚至放話說林全歷屆行政院長中有最大的組閣權的人。那麼為什麼她突然成為第一位明白裁示行政院長是執行長，把連她上台之初包括在內的歷屆總統都奉行的策略一舉翻掉？

原因可能是，現在總統聲望低迷，連被社會上大多數人不屑的反年改份子都可以如影隨形地追著總統座車拍打，和靠兩蔣靠戒嚴手段鞏固起來的尊嚴大大不同，所以蔡總統必須果斷地斬斷行政院長是不是總統執行長爭議才能擁有施政時必要的權威，才能把自己的意志充分貫澈到整個行政體系中。

也可能遇到關係特殊的林全時，她可以有自信地維持「明尊行政院長暗行把院長當執行長」措施，但是在自己民調滿意度還低於賴清德的情況下，必須明白裁示行政院長是執行長才能貫徹意志而讓國政順利上軌道？

事情才剛剛發生，還不清楚自由派人士會討論總統這一個憲法裁示到什麼樣的一個程度。所以先撇開憲政倫理的角度，不談什麼是不是違憲，而試著完全從實用主義或效用的角度來看這一件事。

一般來說，多數民眾是實用主義者，並不會像有信念的自由派人士一樣會計較什麼違不違憲的問題。這就是當初總統設年金改革會議和決策執行會議等機制時，連絕大多數親綠的自由派人士都批評時，多數的一般民眾都支持總統的理由。只是後來年改會議養大反年改份子的力量，付出了慘重的代價，現在年改會議已經結束；至於決策執行會議，由於並沒有改變總統民意滿意度繼續下滑的狀況，所以也就默默地無疾而終。過去措施不是功虧一簣就是效果適得其反，那麼今天總統把執行長的事實採取化暗為明的策略後，情況會和年改會和決策會不同嗎？看來看去，都很難找到正面的結論。

不談憲法倫理，只談實用的角度出發，如果不修憲，也不願像奧地利、愛爾蘭等同樣雙首長制國家讓總理成為黨魁，行使向內閣制傾斜的憲政運作，而面對中華民國憲法中半吊子的雙首長制的規範缺䧟卻又一定要突破的話，那麼與其把行政院長總統執行長化從潛規則化暗為明，要更實用不如採用另外兩個方法：

一、乾脆行政院長懸缺不補，然後總統就像美國的川普主持內閣會議一樣，自己主持行政院會議。

二、採用和法國馬克宏一樣，總統主持部長會議，而和行政院長並排坐在會議桌的主位。

這兩個辦法違憲嗎？早在設決策執行會議時，有幾位總統提名的大法官已經用不同強度的措辭說有違憲之虞了，現在堂而皇之地置憲法行政院是國家最高機關的明文規定於不顧，再講什麼違憲已經沒有什麼意義了。

無論如何，從最簡單的商業管理的角度來看，這兩樣的安排，整個國家的決策和執行品質一定會大大和現在不同。

至於蔡總統把行政院長是執行長的潛規則化暗為明，並區分決策權和執行權的策略，如果一定要說有什麼好處，可能只有一個，就是一旦民眾對施政不滿，總統可以繼續說問題不在決策而在執行，然後像過去兩位總統一樣可以繼續把行政院長一個個接連當工具人，代罪羔羊而已了。

最後，再，再，再一次的呼籲總統，情況是這麼清楚：憲政體制的壞已經讓兩位總統淪為10趴總統，一位在20多趴關口掙扎，還把13位行政院長都消耗掉了，而總統各式各樣的補救的法外機制到現在都沒有一樣成功，那麼何不從善如流，光明正大地著手修憲。

同時也呼籲賴院長，你本來一再表示無意當院長，那麽多朋友也勸告不要當第14位工具人院長，結果你還是在不忍民進黨政府繼續沈淪而抱著不惜犧牲的使命感接下了行政院長的位子。這已經是既成事實了，只是風險是那麼大，如果犧牲沒什麼代價，那麼對不只是你個人的損失，何嘗不更是國家的損失，因此，建議你，在院長任內以推動憲改為優先的歷史使命，向總統懇切說明憲改的意義後積極推動。

有人會質疑憲改是院長的職權嗎？問題是，當前憲政體制的問題是那麼大，憲改已經是所有國民的責任了，何況，當前民意高度支持憲改，有權力政界卻硬是不動，簡直是怪異到極點，在這樣的非常時期，賴淸德如果願意出而領導，民意便有了出口，那麼有何不可。

＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿

Yahoo奇摩新聞歡迎您投稿！對於這個社會大小事有話想說？歡迎各界好手來發聲！用文字表達你的觀點。投稿去—–>https://goo.gl/iy5TCA