超徵主要源自林全院長的稅改,而非行政失靈!

圖片來源:中央社
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⊙詹順貴

年度實際稅收額經常較編列歲入預算時預估的稅收數額多或少,這是舉世皆然的普遍現象,但在台灣,在野黨政治人物竟然可以將實收稅額比預算額多的情況影射成是違法徵收,執政黨自己的民意代表不但沒有積極協助澄清,反而跟著瞎吵發現金,還有人抨擊是「行政失靈」,顯然整個執政黨看起來還陷在去年底敗選的慌亂之中。

關於年度實際稅收比預算預估數額多與少,新聞上普遍稱前者為「超徵」,後者為「短收」,也許因為人民被課稅心裡會痛,超徵的「超」字又容易引起誤解,加上去年超徵高達4950億元(1月10日財政部最新結算數字),因而讓別有居心的政治人物有了更多扭曲操作空間。有趣也荒謬的是,直轄市也都相同的「超徵」議題,但藍、灰(柯文哲的台民黨)猛攻中央執政民進黨的政客,對於國民黨執政的台北、新北與台中三都的市長是否也應比照發現金時都答要優先用於還債時,卻明顯地有兩套標準,執政黨完全無力反擊或捍衛最初不計畫發現金「還稅於民」的立場。

更令人訝異的是,依財政部所公布的2021年度稅收統計資料,實際稅收也比預算額多出高達4034億元(另有一說,經過回補稅,是4327億元);此外,立法院法制局2018的《政府對於稅收超徵問題如何因應》研究報告,也指出2014年至2017年總共也超徵5000多億元。面對這種可說是常態的現象以及為何會超徵的原因,行政團隊的對外說明或辯駁雖然很清楚,但卻顯得非常蒼白無力。

而執政黨民意代表也只跟著在野黨起鬨,爭相對行政團隊喊要發現金,逼得蘇院長與蔡總統最後不得不轉彎決定發每人6000元現金,只能說整個執政黨大概仍然沉陷在去年九合一選舉大敗的慌亂之中,尚未清醒過來;至於強勢要求發現金的諸多立委,則已拋棄即將改組的執政團隊,選擇優先顧自己性命要緊。

其實用最淺顯的解釋,「超徵」就只是當年某一項或某幾項稅目的實收額,比前一年編列預算時得預估數額多,「短收」則是反過來,但政府在課稅時,仍是按法定稅率核課,所以是合法課徵稅收。這與「違法徵收」是指對人民課徵了超過法律規定所容許徵收的稅額明顯不同,但到了某些沒有良心的政客嘴裡,卻被刻意操作影射為違法徵收。

超徵、短收之所以常見,是因為稅收預算編列是在前一年初,即開始邀請經濟、財政專家對經濟景氣與可能牽動影響稅收的種種因素進行盤點推估,但不僅國際、國內政經情勢變化快,不可預測的因素也經常突然出現(如武漢肺炎)。以2021年度中央政府總預算案為例,財政部解釋,主計總處先邀請中央研究院等數機構的多位外部專家學者進行評估,做出2021年實質經濟成長率為3.9%等經濟預測,並認為受武漢肺炎影響,經濟成長可能區間在2%至4%之間,才以此評估基礎編列稅收歲入預算,但實際上當年度經濟成長率高達6.28%,所也實收稅額也比預算額多出4034億元。

2022年也是,財政部在編列2022年度營利事業所得稅稅收時,是以2021年後來調升的預估經濟成長率5.08%編列,但2022年實際經濟成長率卻達6.53%,帶動營所稅大幅增加。其次,個人綜合所得稅也由於實際經濟成長較預估數高,帶動薪資及盈餘分配所得扣繳稅款等較預期增加;另外,營業稅、遺贈稅、證交稅以及房地合一課徵所得稅也較預期增加。

課稅收入的預估,通常是以對經濟的客觀預測與過去經驗加以調整所產生,本身即有侷限,難以精準。前述立法院法制局《政府對於稅收超徵問題如何因應》研究報告稱此為稅收低估之行政疏漏,並表示我國稅制尚仍有合理化改革空間,已有見樹不見林、沒有注意到之前擁有財政專長的林全院長稅收優化方案之失;高嘉瑜立委指責此一現象為「行政失靈」,更是荒誕!

如前所述,實收稅額經常或多於、或少於預算額,是舉世皆然的正常現象。台灣於2017年至2019年的總稅收已分別高出預算額960、897及830億元,2021、2022連二年實收稅額更遠較預算額超出4000億元以上,最直接的表面原因,當然是預算短估、經濟成長高於預期,但攤開稅目項別,一定有更值得深入探究的成因。

當然,首先應該檢討的是,包括營所稅、綜所稅、營業稅、遺贈稅、乃至證交稅等幾項有著明顯遞增快速趨勢的稅別(如附表整理,2022年因尚未決算,先不臚列),為何連年稅收預估失準得那麼嚴重?是評估模型、參數設定等出了問題?或對單純對來年經濟景氣變化的評估掌握失準?又或兩者兼而有之?無論出自哪一種,政府都應該於檢討出原因後,好好向國人致歉並說明改善方案。

作者整理製作,資料來源:<a href="https://web02.mof.gov.tw/njswww/WebMain.aspx?sys=100&funid=defjspf%E3%80%82" rel="nofollow noopener" target="_blank" data-ylk="slk:財政部財政統計資料庫" class="link "><ins>財政部財政統計資料庫</ins></a>
作者整理製作,資料來源:財政部財政統計資料庫

其次,如果進一步從時間序與超徵稅別,深入探究上述各稅別何以明顯快速遞增的原因,則可以發現稅制調整應該才是造成稅收快速遞增,並讓預估稅收模型追趕不上而形成所謂「超徵」的主要因素。這些稅制優化調整方案,包括台灣於2016年實施房地合一稅、2017年推動反避稅制度、調高遺產及贈與稅率、2018年起分3年調高營利事業所得稅稅率、實施股利扣抵稅額新制及跨境電商課稅制度等,在在都是奠定稅收增加的制度性基礎因素。

其實在2017年1月16日,前行政院院長林全即曾表示在總稅收不減少的前提下,將適度增加營所稅,減少綜所稅,並將股利改採分離課稅或部分免稅。當時財政部委外研究報告也建議將綜所稅最高稅率降為四○%,但營所稅則調升至二○%,同時取消此兩稅合一制度。

此外,林全院長任內積極推動所得稅制優化改善方案,還包括「零基預算」。所謂零基預算,是指政府各機關每年提出的新舊計畫項目時,不從既有基礎出發,都必須從「零」開始,不管前年度預算數字的高低,所有業務及計畫,都依成本效益分析重新審視、評估其實際需求與必要性,並排列優先順序,目的是要將有限資源做最有效配置,以杜絕資源浪費及效益不彰等不經濟情事,也稱不連續預算。在「零基預算」下,稅收的預估與整體預算支出,難免較謹慎含蓄,也是間接促成超徵的遠因之一。

自2018年1月18日立法院三讀通過林全院長一手主導擘劃的稅改方案後,刪除個人綜所稅45%最高稅率、股利所得選擇直接依28%稅率分離課稅,營所稅稅率自2018年起分3年由17%調升至20%,加上股市上萬點後交易量大增、前一年調高遺贈稅率等,帶動相關稅別的稅收大幅增加,應該就是稅改方案逐漸展現成效,怎會被影射成好像政府是多拿的人民的錢或行政失靈?其中,營所稅自2020年起已全面適用20%稅率,加上台灣經濟景氣好,企業賺大錢(其中台積電繳交的營所稅2021年逾500億元、2022年550億元超過,今年勢必更多),營所稅連2年大增,其實無須大驚小怪。

其實自2017年起從財政部統計資料庫觀察,便可清楚看出實收額快速遞增的稅收項目,主要是營利事業所得稅、營業稅,其次是證交稅、綜所稅、遺產與贈與稅、房地稅等,其中營利事業所得稅、營業稅,證交稅、綜所稅得實收額更是經常遠高於預算額。因此,明明是人民稅賦負擔沒增加,個人綜所稅免稅額反而一再提高,但整體稅收卻能明顯增加的稅改成果,足以引為難能可歸的政績,可惜現有整個執政黨面對外界就鉅額超徵的各種質疑、要求退稅給超徵對象之說的回應,竟是如此蒼白無力,實在令人費解。

立法院法制局前述2018的《政府對於稅收超徵問題如何因應》研究報告,也指出稅收超徵原因可能來自經濟大幅度成長或稅制改革,其中稅改部分,此報告舉例如個人股利所得之可扣抵稅額減半扣抵、金融業營業稅稅率由2%提高至5%、實施房地合一課稅,取消出售土地所得免稅、調高遺產及贈與稅最高稅率為20%等,也可供作佐證,立法委員實不應該誇張地胡亂指摘。

對於多於預算額的稅收,《預算法》第59條已明文規定「其超收應一律解庫,不得逕行坐抵或挪移墊用。」因此,超徵的稅收,理當只有解繳國庫一途,統籌運用例如還債或挹注勞保、健保或各類退休基金等。

部分民眾將稅收超徵誤認為市場攤販多收菜錢的概念,認為政府多收稅,就應該把稅收還給人民,或許情有可原,但看到這麼多藍綠兩黨民意代表爭相吵著發或加碼發現金,實在令人對台灣民意代表的問政品質悲哀莫名。

政府明明還欠一大屁股債未還,依法課徵的稅收,台灣社會竟能為了該不該發現金「還稅於民」而吵到不可開交,並讓行政院屈從,立法院也已決定快速修改上述《預算法》第59條的限制規定。可預期此規定一修,後門大開,注定未來後患無窮。而發現金議題,一路從中央政府延燒到財政狀況比較好的直轄市政府,則是另一世界奇觀!

作者是因為喜歡大自然與賞鳥,而把法律用到保護環境與土地上,卻滿身不合時宜的律師。

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