邦交國馬紹爾群島還沒與美國談成COFA續約 這個太平洋島群成中國優先目標

與美國簽署《自由聯合協定》的密克羅尼西亞、帛琉及馬紹爾群島3個太平洋島國中,只剩馬紹爾尚未談妥,美國測試核武所遺留的問題成為主要爭議。負責談判的美國特使尹尚汝20日表示,與馬紹爾已接近達成協議,只是馬紹爾將於11月舉行大選,此議題被部分團體當成政治足球操作。

密克羅尼西亞、帛琉、馬紹爾和北馬里亞納群島1947至1994年間是聯合國委託美國管理的太平洋群島託管地(TTPI),之後僅北馬里亞納群島維持由美國治理,其他3個島國獨立,但與美國簽署《自由聯合協定》(COFA),其中帛琉和馬紹爾是我國邦交國。

根據COFA,美國提供3個COFA締約國經濟援助,並負責這3國的防衛事務。尹汝尚(Joseph Yun)在美國智庫「傳統基金會」(Heritage Foundation)得座談中說,與密克羅尼西亞、馬紹爾的COFA將於2023年9月30日到期,帛琉的則是2024年9月30日,不過只剩馬紹爾尚未完成續約談判。

尹尚汝解釋,9月30日是美國會計年度最後一天,所編列的預算只到這一天,而與帛琉簽的COFA雖然2024年才到期,但美國決定3國同時談續約。他表示,美國預計未來20年提供這3國約71億美元,密克羅尼西亞、馬紹爾、帛琉各分得33億、23億及9億美元。

尹尚汝稱,71億美元中約6億是支付這3國的郵務經費,過去並未有此費用。他強調,美國從COFA得到最重要的項目是使用這3國的陸海空域,幾乎涵蓋夏威夷州到菲律賓之間的北太平洋海域,且享有「戰略否決權」(right of strategic denial),即拒絕第三國軍事訪問這3國,或利用其達到戰略目的。

美國因COFA享有戰略否決權

主持座談的傳統基金會亞洲研究中心主任史密斯(Jeff M. Smith)補充,美國西岸到台灣距離約7000英里(約11265公里),但從最近的COFA締約國到台灣則不到1500英里(約2414公里)。帛琉是離台灣最近的COFA締約國,距離約2200公里;台灣和美國屬地北馬里亞納群島距離約2759公里。

被問到尚未與馬紹爾談成的原因,尹尚汝表示,雙方已很接近談成,只是馬紹爾將於11月20日舉行大選,其內部有政治發展因素,部分團體把COFA議題當成政治足球,即想藉題發揮得到好處。4月訪問台灣的馬紹爾外長柯布雅(Kitlang Kabua)當時告訴《風傳媒》,相信會與美國談出雙方樂見的協議。

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馬紹爾群島外交部長柯布雅(Kitlang Kabua)。(資料照,蔡親傑攝)

《路透》13日提到,柯布雅要求美國提供更多測試核武所遺留問題的賠償。美國1946至1958年間在馬紹爾的比基尼環礁(Bikini Atoll)、艾內維塔克環礁(Enewetak Atoll)測試67枚核武,強迫當地人離開家園,數千名馬紹爾人移居其他島嶼和美國,而這2個環礁還有試核帶來的輻射汙染問題。

馬紹爾國會議長凱迪(Kenneth Kedi)18日出席美國聯邦眾議院自然資源委員會印太小組聽證會,直言美國當年的核武測試,導致馬紹爾人罹癌率攀升,而他的父母都因癌症早逝。凱迪也說,聯合國報告要求美國向馬紹爾道歉,「我們還沒收到道歉」。

凱迪指出,美國和馬紹爾共同組成的核武索賠法庭(Nuclear Claims Tribunal)在支付部分獲證實案子的賠償後,就沒有多餘經費,目前總計約30億美元未支付。該法庭是依據COFA第177節所設立,3名法官由馬紹爾政府任命,但在2011年因無經費而停擺,美國未提供其他資金。

美國核武測試成談判主障礙?

尹尚汝在傳統基金會的座談中表示,核武測試賠償是另個議題,且這不只是法律責任,還有道德及政治責任,而納入此議題的第177節是COFA的一部分。他強調,COFA對美國及3個締約國至關重要,如果COFA無法續約,會帶來嚴重後果,因締約國仰賴美國的經濟援助,而美國得到專屬戰略資產。

<cite>2016年10月10日,時任副總統陳建仁與來台慶賀雙十的馬紹爾群島共和國國會議長凱迪( Kenneth A. Kedi)。(陳明仁攝)</cite>
2016年10月10日,時任副總統陳建仁與來台慶賀雙十的馬紹爾群島共和國國會議長凱迪( Kenneth A. Kedi)。(陳明仁攝)

尹尚汝提到,密克羅尼西亞、馬紹爾與帛琉都屬密克羅尼西亞島群,該島群文化和歷史上偏向親美,而索羅門群島、巴布亞紐幾內亞、斐濟等所屬的美拉尼西亞島群,與英國及澳洲關係較密切;玻里尼西亞則是紐西蘭和法國較活躍。他認為,位於太平洋中間位置的美拉尼西亞島群是中國優先目標。

不過尹尚汝說,法律上是經濟條款部分到期,而非指戰略權利及防衛約定。他坦言,還沒討論未能延續經濟條款對安全領域可能的影響,並提到這些島國關係密切,暗示若有國家不續約,恐怕會造成影響。尹尚汝直言,最主要的是影響太平洋島國對美國的信賴,以及島國內部福祉。

「密克羅尼西亞島群是美國印太戰略中心」,尹尚汝稱,若無法延續COFA,將損害美國對自由開放印太地區的信譽,美國在正處於激烈競爭的南太平洋地區的信譽也會受影響,且與這些島國的關係恐怕會迅速被侵蝕,美國的信譽也難以恢復。

尹尚汝直言,重建關係並非易事,透露美國總統拜登(Joe Biden)將於9月舉行第2屆美國-太平洋島國峰會,而首屆峰會2022年9月28、29日在美國白宮進行。談到中國在太平洋擴張影響力,尹尚汝直言,對此議題有興趣的人要去看密克羅尼西亞前總統帕努埃洛(David Panuelo)細數中國惡劣行徑的信。

<cite>1956年5月,美軍在太平洋馬紹爾群島的比基尼環礁試爆氫彈(AP)</cite>
1956年5月,美軍在太平洋馬紹爾群島的比基尼環礁試爆氫彈(AP)

中國一直對馬紹爾群島出手

2022年5月,時任中國外交部長王毅出訪太平洋地區,想與10個區域島國簽署「安全計畫」,當時密克羅尼西亞總統帕努埃洛就曾表明反對。他2023年3月致函密克羅尼西亞國會議長及地方領導階層,列舉中國對密克羅尼西亞意圖,包括花錢收買政府官員。

尹尚汝也說,美國2022年逮捕2名中國人,因他們假裝是美國紐約市某非政府組織(NGO)職員,試圖在美國境內賄賂馬紹爾官員,違反美國《海外反貪腐法》(FCPA)。51歲的嚴鴻輝(Cary Yan)與35歲周朝婷(Gina Zhou)2022年在泰國被捕,之後引渡到美國受審。

美國紐約地方法院5月判決嚴鴻輝3年6個月徒刑,周朝婷則在2023年初被判處2年7個月徒刑。他們多年來試圖遊說馬紹爾在朗格拉普環礁(Rongelap Atoll)建立享有免稅地位的特別行政區。親台灣的馬紹爾前總統海妮(Hilda Heine)因反對設立特別行政區,2018年以1票之差,驚險挺過不信任案

另外,拜登11日提名美國國務院COVID-19應變副協調官石露蕊(Laura Stone)出任駐馬紹爾大使,而她曾任主管中國、蒙古、台灣、香港的副助卿,以及反制中國有害經濟影響力的協調官。中國華東師範大學亞太研究中心執行主任陳弘批評,美國此舉是零和思維,直指核武測試才是當地人反美主因。

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